VII SA/Wa 2583/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Anna Milicka - Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2022 r. nr DON.7100.168.2022.ANM w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "GINB") decyzją z 3 października 2022 r. znak DON.7100.168.2022.ANM utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z 22 sierpnia 2022 r. nr 922/22 odmawiającą, na podstawie art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zmiany ostatecznej decyzji WINB z 9 czerwca 2021 r. nr 681/21. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: WINB decyzją z 9 czerwca 2021 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako "PINB") z [...] marca 2021 r. nr [...]i na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), powoływanej dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r.", orzekł o nakazaniu M. F. (dalej jako "skarżąca") wykonanie w terminie do 30 marca 2022 r. w budynku gospodarczo-garażowym zlokalizowanym na dz. nr [...]położonej w miejscowości D. gm. Z. robót budowlanych polegających na: wymianie pokrycia dachowego wykonanego z eternitu na pokrycie niezawierające azbestu dopuszczone do obrotu; zamontowaniu rynien i rur spustowych na ww. budynku gospodarczo-garażowym, tak by wody opadowe były odprowadzone na teren własnej nieruchomości; uzupełnieniu zaprawą cementową niewypełnionych spoin w ścianie budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 16 lutego 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 703/21 oddalił skargę na powyższą decyzję. Skarżąca pismem z 6 kwietnia 2022 r. wystąpiła do WINB o zmianę na podstawie art. 154 K.p.a. decyzji z 9 czerwca 2021 r. w części dotyczącej terminu na wykonanie ww. robót budowlanych i wyznaczenie nowego terminu do 31 grudnia 2022 r. WINB decyzją z 22 sierpnia 2022 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji z 9 czerwca 2021 r. i wskazał, że art. 154 K.p.a. ustanawia przesłanki, które muszą zaistnieć kumulatywnie, by można było skutecznie zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, tj. decyzja nie może przysparzać prawa lub nakładać obowiązku, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. WINB na mocy decyzji, której zmiany w myśl art. 154 K.p.a. domaga się skarżąca, uchylił w całości decyzję PINB z 2 marca 2021 r. i orzekł na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. o nakazaniu skarżącej wykonania w budynku gospodarczo-garażowym zlokalizowanym na przedmiotowej działce robót budowlanych wskazanych w tym rozstrzygnięciu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowany jest jednolity pogląd, że decyzje nakładające na stronę obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo. Nie należą one zatem do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a. Także zatem w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek, ma ona znamiona decyzji przysparzającej prawo - kształtuje bowiem sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki, i w jakim zakresie na niej ciążą. Skoro więc decyzja WINB z 9 czerwca 2021 r. nakłada na skarżącą obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w budynku, to oznacza że jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Tym samym w przedmiotowej sprawie procedura określona w art. 154 K.p.a. nie ma zastosowania i niedopuszczalna jest zmiana na tej podstawie powołanej decyzji w zakresie terminu. Z uwagi na powyższe WINB odstąpił od badania pozostałych przesłanek z art. 154 K.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając WINB naruszenie art. 154 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do naruszenia jej uzasadnionych interesów, a tym samym zasady praworządności w sytuacji, gdy nie istnieje na chwilę obecną, z przyczyn leżących po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej, możliwość wykonania decyzji, gdyż od lat między skarżącą a sąsiadką toczy się spór w związku z należącymi do nich nieruchomościami, przez co skarżąca nie może wykonać robót budowlanych wskazanych w decyzji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Ich wykonanie pociąga za sobą konieczność wejścia na grunt sąsiedni, co jest obecnie niemożliwe. GINB decyzją z 3 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z 22 sierpnia 2022 r. i wskazał, że z art. 154 § 1 K.p.a. wynika, że podstawową przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie, że decyzja, której dotyczy wniosek strony nie spowodowała skutku w postaci nabycia prawa przez którąkolwiek ze stron postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa", a zatem dotyczy to również decyzji nakładającej obowiązek. Ponadto w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej ze stron wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania art. 154 K.p.a., bo przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie objęta wnioskiem o zmianę decyzja WINB z 9 czerwca 2021 r. dotyczy nakazu wykonania w budynku określonych robót budowlanych. Obowiązek ten nałożono z uwagi na konieczność doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Mimo pozornego braku nabycia praw przez stronę zobowiązaną, nabyła ona w rzeczywistości prawa, w związku z tym, że może zrealizować w obiekcie konkretne roboty budowlane. Adresat tej decyzji nabył na jej mocy prawo do wykonania tylko tych obowiązków, które są wskazane w decyzji, a nie innych. Decyzja ta spowodowała także nabycie praw przez drugą stronę postępowania, to jest właścicielkę sąsiedniej działki, która może oczekiwać usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddziałujących na jej nieruchomość. Co więcej, skoro badana decyzja nakłada obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku powstałego w warunkach samowoli budowlanej, to jest to decyzja związana, gdyż art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., przy spełnieniu określonych w nim warunków, nie pozwala organom na swobodne uznanie co do kształtu rozstrzygnięcia. Powyższe pozwala przyjąć, że zmiana w trybie art. 154 § 1 K.p.a, decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. jest niedopuszczalna. Ze względu na wskazane okoliczności, nie było więc konieczne badanie wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o zmianę decyzji obu instancji i decyzji je poprzedzających, poprzez uwzględnienie jej wniosku i zakreślenie innego terminu, tj. do 31 grudnia 2022 r. na wykonanie w przedmiotowym budynku nakazanych robót budowlanych oraz zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 154 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie jest konieczne badanie wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony co doprowadziło do naruszenia uzasadnionych interesów skarżącej, a tym samym naruszyło zasadę praworządności w sytuacji, gdy nie istnieje na chwilę obecną, z przyczyn leżących po stronie właścicielki nieruchomości sąsiedniej, możliwość wykonania decyzji ze względu na toczący się od lat spór sąsiedzki, w związku z należącymi do nich nieruchomościami, przez co skarżąca nie może wykonać robót budowlanych wskazanych w decyzji, o zmianę której wystąpiła. Ich wykonanie pociąga za sobą konieczność wejścia na grunt sąsiedni, co jest obecnie niemożliwe; 2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonanie jego oceny w sposób dowolny, podczas gdy spór między stronami uniemożliwia wykonanie decyzji PINB z 2 marca 2021 r., choć skarżąca decyzję tę chciałaby wykonać. W uzasadnieniu skargi wskazano, że brak możliwości wykonania decyzji wynika z przyczyn nie leżących po stronie skarżącej, a jedynie po stronie sąsiadki, która ignoruje prawomocne wyroki i uniemożliwia wejście na grunt graniczący z nieruchomością skarżącej. Tym samym uzasadnione interesy skarżącej są zagrożone. Skarżąca w żaden sposób nie neguje zasadności decyzji dotyczącej obowiązku wykonania przez nią robót budowlanych, chce te roboty wykonać, jednak ze względu na postawę sąsiadki jest to obecnie niemożliwe, stąd też wniosek o zmianę terminu wykonania nakazanych prac przy budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniósł również o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. A. B. w piśmie procesowym z 30 stycznia 2023 r. również wniosła o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w reakcji na wniosek skarżącej złożony w oparciu o art. 154 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazane w art. 154 § 1 K.p.a. przesłanki mają przy tym charakter równoważny, co oznacza, że muszą zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3719/19; LEX nr 3052015). Zastosowanie art. 154 § 1 K.p.a. wymaga zatem łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a. nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155 K.p.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01 (LEX nr 794688) pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygniecie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W rozumieniu tych przepisów nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 K.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W ten sposób przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody, tylko z tego powodu, że "przemawia za tym interes społeczny" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04; LEX nr 164973). Ponadto użycie w art. 154 K.p.a. słowa "może" nie oznacza uznaniowości organu w ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy, która ma miejsce na ostatnim etapie procesu stosowania prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2014 r. II OSK 930/13, LEX nr 1495303). Aby zatem ocenić możliwość zastosowania art. 154 K.p.a. do decyzji takich jak sporna decyzja WINB z 9 czerwca 2021 r. (nie zaś wskazywana w skardze decyzja PINB z 2 marca 2021 r., która ww. decyzją została uchylona) należy zweryfikować, czy jakikolwiek podmiot na jej podstawie "nabył prawa" we wskazanym wyżej rozumieniu. Abstrahując w tym miejscu od poglądu skarżącej, niezgadzającej się z twierdzeniem organów, że jest osobą, która ww. decyzją nabyła prawo, zauważyć wypada, że w sytuacji wielości stron w postępowaniu administracyjnym, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie zakończonej decyzją z 9 czerwca 2021 r., decyzja nakładająca na jej adresata określone obowiązki tworzy jednocześnie prawo dla innej strony przejawiające się chociażby w tym, że na wypadek niewykonania dobrowolnie obowiązku przez jego adresata, służy tej stronie uprawnienie w postaci żądania egzekucji niespełnionego obowiązku. Wskazana decyzja, co nie budzi wątpliwości Sądu, ukształtowała sytuację materialnoprawną wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniu, albowiem nie można twierdzić, że wynikający z niej obowiązek wykonania w budynku gospodarczo-garażowym robót budowlanych polegających na: wymianie pokrycia dachowego wykonanego z eternitu na pokrycie niezawierające azbestu dopuszczone do obrotu; zamontowaniu rynien i rur spustowych na ww. budynku gospodarczo-garażowym, tak by wody opadowe były odprowadzone na teren własnej nieruchomości (nie zaś sąsiedniej); uzupełnieniu zaprawą cementową niewypełnionych spoin w ścianie budynku, miał na uwadze wyłącznie interes prawny skarżącej. Co więcej, postępowanie to zainicjowane zostało przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej, przy granicy której budynek powyższy jest posadowiony i z tego powodu organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły wniesionego żądania nie poddać ocenie przez pryzmat sytuacji prawnej ww. osoby, która została ukształtowana wydanym rozstrzygnięciem ostatecznym. Wobec tego za niezasadny uznać należało powołany w skardze zarzut naruszenia art. 154 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Decyzja nakazująca skarżącej wykonania przy budynku robót budowlanych, swoim rozstrzygnięciem kształtuje bowiem sytuację prawną jednostki przez danie uprawnienia i nałożenie obowiązków, a w konsekwencji nie może zostać zmieniona czy uchylona w trybie art. 154 § 1 K.p.a., albowiem na jej podstawie "strona nabyła prawa". Organy obu instancji prawidłowo zatem odmówiły zmiany spornej decyzji WINB z 9 czerwca 2021 r. Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty skargi odnoszące się do odstąpienia przez organy od dokonania oceny, czy sporna decyzja WINB nie narusza interesu społecznego oraz słusznego interesu stron (którego zaistnienie skarżąca wiąże z niemożnością wejścia na grunt sąsiedni w celu wykonania nakazanych robót budowlanych). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że przyczyną odmowy zmiany spornej decyzji z 9 czerwca 2021 r. było (prawidłowe) przyjęcie, że decyzja ta nie może zostać zmieniona w trybie art. 154 K.p.a. Organy w ogóle nie oceniały, czy sporna decyzja narusza interes społeczny lub słuszny interes stron. Mogłyby natomiast dokonać takiej oceny wyłącznie wtedy, gdyby sporna decyzja mieściła się w zakresie zastosowania art. 154 K.p.a., a tak, z przyczyn omówionych powyżej, nie jest. Podsumowując wskazać należy, że w ocenie Sądu, organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.), nie naruszając przy tym art. 154 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której organ wystąpił o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie, natomiast skarżąca i uczestnik postępowania zawiadomieni o ww. wniosku, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.