VII SA/Wa 258/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2026 r., nr 1/2026 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z 2 stycznia 2026 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako: "MWINB" działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025r. poz. 1691) dalej jako: "Kpa" oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2025r. poz. 418) po rozpatrzeniu odwołań Gminy P. i O. Sp. z o.o., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. , dalej jako "PINB" z [...] października 2025 r., Nr [...] nakładającej na Gminę P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2026 r. zamiennego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego drogi gminnej, zrealizowanego na terenie działek nr ewid. [...] , w llinku, gm. P. oraz na działce nr ewid. [...] w P. , uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej drogi na ww. działkach, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : Sprawa dotycząca drogi gminnej, zrealizowanej na terenie działek nr ewid. [...] w llinku, gm. P. oraz na działce nr ewid. [...] w P. była już przedmiotem rozpoznania organu. Na ostatnim etapie MWINB postanowieniem z 31 października 2025 r., Nr 1413/25 uchylił w całości postanowienie PINB z [...] września 2025 r., Nr [...] wstrzymujące Gminie P. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji drogi gminnej, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] w miejscowości l. , gm. P. oraz na działce nr ewid. [...] w P. , w związku z naruszeniem § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518 ze zm.), w zakresie dokonania zmiany istotnej, tj. zmiana szerokości pobocza, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Decyzją z [...] października 2025 r., Nr [...] organ powiatowy nałożył na Gminę P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2026 r., zamiennego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego drogi gminnej, zrealizowanego na terenie działek nr ewid. [...] w llinku, gm. P. oraz na działce nr ewid. [...] w P. , uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej drogi na ww. działce. Odwołania od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie wniosły Gmina P. i O. Sp. z o.o. Rozpoznając sprawę MWINB wskazał, że nie podziela stanowiska organu powiatowego zgodnie z którym drogę gminną usytuowaną na terenie działek nr ewid. [...] w l. , gm. P, oraz na działce nr ewid. [...] w P. wybudowano z istotnym odstępstwem od warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. MWINB zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest w oparciu o decyzję Starosty P. z [...] października 2020 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany z 29 grudnia 2019 r. sporządzony przez inż. P. S. i zezwalającą na realizację Wójtowi Gminy P. inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej na działce nr ewid. [...] w miejscowości l. , gm. P. " (kat. XXV) zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości l. , gm. P. oraz działce nr ewid. [...] położonej w P. wydaną na podstawie art. 11 i 12 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32a ww. ustawy: "Odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi". MWINB podniósł, że oceniając kwestię ewentualnego odstępstwa od projektu zatwierdzonego ww. decyzją organ powiatowy powinien był zastosować ww. przepis. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego w treści uzasadnienia organu I instancji nie został przytoczony oraz wyjaśniony ww. przepis, jak również brak podciągnięcia ustalonego stanu faktycznego pod ww. przepis. MWINB wskazał, że PINB nie wykazał również żeby wykonane w trakcie realizacji spornej inwestycji zmiany stanowiły istotne odstępstwa w świetle art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno- budowlanej". MWINB przytoczył treść art. 36a ust. 5 i 5b Prawa budowlanego określającego co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, jako podstawę uzasadniającą nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego PINB wskazał na zrealizowanie inwestycji z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, polegającym na zmniejszeniu szerokości pobocza zbliżonego do wiaty zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] w l. . Z takim stanowiskiem nie zgodził się MWINB. Wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13.07.2023 r., 24.08.2023 r., 20.09.2023 r., 20.11.2023 r., 25.11.2024 r. oraz w dniu 04.07.2025 r. ustalono, że pobocze zostało wykonane z tłucznia, zarówno od strony działki nr ewid. [...] , jak i działki nr ewid. [...] , ma ono również zmienną szerokość, mniejszą niż 0,75 m. MWINB przypomniał, że zgodnie z założeniami projektowymi szerokość poboczy od strony działki nr ewid. [...] miała wynosić 0,75 m. Ponadto, z analizy porównawczej projektu zagospodarowania terenu, znajdującego się ww. dokumentacji projektowej z przedłożonym do oświadczenia kierownika budowy mgr inż. R. S. z 28.03.2025 r. rysunkiem zamiennym projektu zagospodarowania terenu z oznaczonymi zmianami nieistotnymi oraz rysunkami dołączonymi do przedłożonej w dniu 26.08.2025 r. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. W. Ł. wynika, że stwierdzoną zmianę wykonano w liniach rozgraniczających drogi. MWINB wskazał, że PINB w decyzji z [...] października 2025 r, w żaden sposób nie wykazał, by zmniejszenie szerokości pobocza zbliżonego do wiaty zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] w l. wymagało uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. W ocenie organu odwoławczego, brak jest zatem podstaw do kierowania wobec inwestora zarzutu zrealizowania inwestycji z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie wykazał, że inwestor zrealizował inwestycję z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. MWINB podniósł, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 04.07.2025 r. ustalono, że od czasu kontroli przeprowadzonej w dniu 25.11.2024 r. wykonano ścianę oporową, balustradę ochronną, poszerzono pobocza oraz dokonano zmian w łuku przy zjeździe nr 2 na stację paliw. Ww. okoliczności potwierdzają oświadczenie kierownika budowy mgr inż. R. S. z 28.03.2025 r. oraz przedłożona w dniu 26.08.2025 r. ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr inż. W. Ł. . Ponadto, z odwołania Gminy P. wynika, że wykonano czynności wskazane w zaleceniach ww. ekspertyzy wystający betonowy krawężnik i opaskę wewnętrzną o szerokości 0,50 cm. MWINB zauważył, iż organ powiatowy nie dokonał jakichkolwiek ustaleń, jak też nie ocenił w badanym rozstrzygnięciu zgodności wykonanej ściany oporowej i balustrady z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24.06.2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. W ocenie organu odwoławczego, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB powinien zweryfikować podniesioną w odwołaniu Gminy P. okoliczność wykonania wystającego betonowego krawężnika i opaski wewnętrznej o szerokości 0,50 cm, równocześnie dokonać ustaleń w zakresie prawidłowości realizacji ww. urządzeń drogowych, a następnie ocenić ich zgodność ze sztuką budowlaną i z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24.06.2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych. MWINB zaznaczył, że w ekspertyzie technicznej, sporządzonej przez mgr inż. W. Ł. wskazano, iż "Zmiana szerokości zjazdu z 22 m do 20 m od km 0+0,72,52 do km 0+096,35 oraz zmiana nawierzchni asfaltowej na nawierzchnię z kostki betonowej (strona lewa) - elementy wyszczególnione w art. 36a.5. nie zostały przekroczone a wyjazd samochodów ciężarowych zapewnia bezpieczny ruch (...). Korekta szerokości zjazdów na stacje paliw (...) Zmiana szerokości zjazdu z 18,50 m na 15,63 m od km 0+031,15 do 0+048,00 - elementy wyszczególnione w art. 36a5. nie zostały przekroczone a wyjazd samochodów ciężarowych zapewnia bezpieczny ruch (...) Zmiana promienia łuku z 7 m na 78,3 m od km 0+044,20 do 0+048,00 - elementy wyszczególnione w art. 36a.5. nie zostały przekroczone a zmiana promienia polepsza warunki wyjazdu ze stacji paliw (...) Zmiana promienia łuku z 7m na 10,93 od km 0+072,51 do 0+074,52 - elementy wyszczególnione w art. 36a.5. nie zostały przekroczone a zmiana promienia polepsza warunki wyjazdu ze stacji paliw (...) Zmiana promienia łuku z 7m na 5,00 m (minimalny promień łuku wg. warunków technicznych) od km 0+096,35 do 0+094,62- elementy wyszczególnione w art. 36a.5. nie zostały przekroczone a wyjazd samochodów ciężarowych zapewnia bezpieczny ruch". Z kolei w uzupełnieniu z 08.09.2025 r. ww. ekspertyzy wskazano, że projekt drogi gminnej w żaden sposób nie pogarsza bezpieczeństwa ruchu. Na załączonym rysunku przedstawiono korytarz ruchu cysterny o długości 13,04 m (samochód cysterna będzie wjeżdżał od zjazdu z DK 10 i wyjeżdżał na drogę powiatową poprzez drogę gminną), bo takie samochody będą obsługiwały stację paliw. Korytarz ruchu ww. cysterny nie przekracza osi drogi gminnej i powiatowej i mieści się w obszarach jezdni. Przedstawiono także korytarz ruchu dla samochodu do wywozu śmieci-trójosiowy o długości 9,90 m (samochód wjeżdża od drogi powiatowej w drogę gminną) i korytarz ruchu nie przekracza osi drogi gminnej i powiatowej. Przyjęcie większych pojazdów nie ma uzasadnienia ponieważ droga gminna jest o szerokości jezdni 5,00 m i nie jest przewidziana dla większych pojazdów. Z ww. względów nie ma wystąpi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na skrzyżowaniu drogi gminnej i powiatowej (...)". MWINB stwierdził, że ww. ekspertyza wraz z jej uzupełnieniem powstały ponad rok po opinii sporządzonej przez mgr inż. J. M. oraz protokołu z przesłuchania ww. biegłego i uwzględniają wykonane przez inwestora roboty budowlane w tym, m. in. wykonanie ściany oporowej i balustrady ochronnej. MWINB wskazał, że organ powiatowy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dopiero po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego o opisane kwestie powinien dokonać ponownej analizy materiału dowodowego i zakończyć przedmiotowe postępowanie wydając stosowne rozstrzygnięcie. W przypadku ustalenia, że wykonane roboty są zgodne z obowiązującymi przepisami oraz sztuką budowlaną organ powinien umorzyć postępowanie lub wydać decyzję odstępującą od wydania nakazu na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w sytuacji w której okaże się, że konieczne jest nałożenie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem postępowanie powinno zakończyć się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z powyższych względów, MWINB uchylił decyzję PINB z [...] października 2025 r., Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, konieczne do przeprowadzenia postępowanie wyjaśniające dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają bowiem poza zakres określony w art. 136 Kpa. Powyższe zdaniem organu odwoławczego uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Sprzeciw od decyzji MWINB z 2 stycznia 2026 r., nr [...] wniósł M. G. . Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 i 2 Kpa poprzez: 1. niewskazanie naruszenia przepisów postępowania oraz koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2. wadliwe wskazanie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poprzez nieuzasadnione i przedwczesne wykluczenie istotnych odstępstw przy niepełnym zebraniu materiału dowodowego oraz przy ewidentnych dowodach (opinie znajdujące się w aktach sprawy - w szczególności opinia mgr inż. J. M. wraz z uzupełnieniem), które ewidentnie potwierdzają wystąpienie istotnych odstępstw. Na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie sposób dowiedzieć się które przepisy postępowania Kpa zostały naruszone przez PINB w prowadzonym postępowaniu w sprawie budowy drogi gminnej, zrealizowanej na terenie działek nr ewid. [...] w I. , gm. P. oraz na działce nr ewid. [...] w P. i jakie kwestie pozostają do wyjaśnienia oraz czy kwestie te mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niepełne uzasadnienie organu w tym zakresie, zdaniem Skarżącego, w sposób jednoznaczny świadczy o wadliwości podjętej decyzji. Ponadto, MWINB przekroczył dyspozycję art. 138 § 2 Kpa przedstawiając kategoryczne stanowisko o charakterze materialnoprawnym: "Tut. organ nie podziela stanowiska organu powiatowego zgodnie z którym drogę gminną usytuowaną na terenie działek nr ewid. [...] w I. , gm. P. oraz na działce nr ewid. [...] w P. wybudowano z istotnym odstępstwem od warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę". Stanowisko to zdaniem Skarżącego jest wiążące dla organu podrzędnego oraz w oczywisty i nieakceptowalny sposób ukierunkowuje postępowanie. Organ odwoławczy zdaje się bowiem twierdzić, że niezależnie co wykaże dodatkowe postępowanie wyjaśniające, które ma obowiązek przeprowadzić PINB w P. , należy wykluczyć istotne odstępstwa, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na sprzeciw MWINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r., poz.143), powoływanej dalej jako: "ppsa" wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. W postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ. Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa (art. 64b § 3 ppsa). Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 Kpa w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 Kpa może być wydana w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie norm prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do treści art. 136 Kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając, w świetle powyższych kryteriów, zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazać należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja PINB z [...] października 2025 r., nr [...] , którą organ nałożył na Gminę P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego drogi gminnej, zrealizowanego na terenie działek nr ewid. [...] w I. , gm. P. oraz na działce nr ew. [...] w P. , uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową drogi na ww. działkach, w terminie do 30 kwietnia 2026 r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się organ odwoławczy. Skoro MWINB nie podzielił stanowiska PINB zgodnie z którym drogę gminną usytuowaną na terenie działek nr ew. [...] w I. , gm. P. oraz na działce nr ew. [...] w P. wybudowano z istotnym odstępstwem od warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę to jedynym rozstrzygnięciem jakie organ odwoławczy mógł wydać było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, konieczne do przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. PINB w decyzji z [...] października 2025 r. nakładając na Gminę P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego drogi gminnej, zrealizowanego na terenie ww. działek stwierdził, że Gmina w związku z usytuowaniem wiaty częściowo w działce nr ewid. [...] zmniejszyła szerokość pobocza, co jest niezgodne z warunkami technicznymi. Zgodnie z treścią § 23 ust. 10 pkt 5) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518 ze zm.), szerokość pobocza powinna być nie mniejsza niż standardowo 0,75 m, a w trudnych warunkach dopuszcza się nie mniej niż 0,50 m - w przypadku pobocza przy jezdni drogi klasy L lub D, jeżeli nie zaprojektowano części pobocza o nawierzchni twardej. PINB wskazał, że Inwestor w związku z usytuowaniem wiaty częściowo w działce nr ewid. [...] w I. , zmniejszył szerokość pobocza, co wykazano w ekspertyzie technicznej oraz potwierdzono przez W. Ł. oraz pełnomocników firmy O. Sp. z o.o. - r.pr. M. K. oraz r.pr. M. U. podczas kontroli w dniu 04.07.2025 r. Zdaniem organu I instancji, zmiana szerokości pobocza zbliżonego do wiaty zlokalizowanej na działkach nr ewid [...] w I. skutkuje dokonaniem przez Gminę P. istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji, powodując konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego. Z takim stanowiskiem organu I instancji nie zgodził się MWINB. Wskazał, że przede wszystkim PINB nie wykazał żeby wykonane w trakcie realizacji spornej inwestycji zmiany stanowiły istotne odstępstwa w świetle art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej". Stosownie do treści art. 36a ust. 5 i 5b Prawa budowlanego: "5. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji; 3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w N. dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d; 7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym. Jak wynika z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13.07.2023 r., 24.08.2023 r., 20.09.2023 r., 20.11.2023 r., 25.11.2024 r. oraz w dniu 04.07.2025 r. pobocze zostało wykonane z tłucznia, zarówno od strony działki nr ewid. [...] , jak i działki nr ewid. [...] , ma ono również zmienną szerokość, mniejszą niż 0,75 m. Zgodnie z założeniami projektowymi szerokość poboczy od strony działki nr ewid. [...] miała wynosić 0,75 m. Natomiast z analizy porównawczej projektu zagospodarowania terenu z przedłożonym do oświadczenia kierownika budowy mgr inż. R. S. z 28.03.2025 r. rysunkiem zamiennym projektu zagospodarowania terenu z oznaczonymi zmianami nieistotnymi oraz rysunkami dołączonymi do złożonej w dniu 26.08.2025 r. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. W. Ł. wynika, że zmianę wykonano w liniach rozgraniczających drogi. Stosownie do treści art. 32a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311) "Odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi". Jak trafnie zauważył MWINB oceniając kwestię ewentualnego odstępstwa od projektu zatwierdzonego ww. decyzją organ powiatowy nie rozważył możliwości zastosowania ww. przepisu. Organ I instancji pominął powyższy przepis i w ogóle nie dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem możliwości zastosowania ww. przepisu. Istotne przy tym jest to, że PINB w żaden sposób nie wykazał, by zmniejszenie szerokości pobocza zbliżonego do wiaty zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] w l. wymagało uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Skoro zatem organ powiatowy nie wykazał, że zmniejszenie szerokości pobocza zbliżonego do wiaty zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] w l. wymagało uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi to tym bardziej powinien dokonać analizy i oceny odstępstwa od projektu zatwierdzonego ww. decyzją w zakresie możliwości zastosowania art. 32a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto, jak trafnie podniósł MWINB w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 04.07.2025 r. ustalono, że od czasu kontroli przeprowadzonej w dniu 25.11.2024 r. wykonano ścianę oporową, balustradę ochronną, poszerzono pobocza oraz dokonano zmian w łuku przy zjeździe nr 2 na stację paliw. Powyższe okoliczności potwierdzają oświadczenie kierownika budowy mgr inż. R. S. z 28.03.2025 r. oraz przedłożona w dniu 26.08.2025 r. ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr inż. W. Ł. . Z odwołania Gminy P. wynika, że wykonano także wskazane w zaleceniach ww. ekspertyzy wystający betonowy krawężnik i opaskę wewnętrzną o szerokości 0,50 cm. Jak słusznie podniósł MWINB, organ powiatowy nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, jak też nie ocenił w badanym rozstrzygnięciu zgodności wykonanej ściany oporowej i balustrady z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Ponadto, w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr inż. W. Ł. wskazano, że zmiany szerokości zjazdu, jak również zmiany promienia łuku na określonych odcinkach drogi to elementy wyszczególnione w art. 36a ust 5 Prawa budowlanego nie zostały przekroczone. Stwierdzono, że zmiana szerokości zjazdu powoduje, że wyjazd samochodów ciężarowych zapewnia bezpieczny ruch, a zmiana promienia łuku polepsza warunki wyjazdu ze stacji paliw. Z kolei w uzupełnieniu ww. ekspertyzy z 08.09.2025 r. wskazano, że projekt drogi gminnej w żaden sposób nie pogarsza bezpieczeństwa ruchu. Na załączonym rysunku przedstawiono korytarz ruchu cysterny o długości 13,04 m (samochód cysterna będzie wjeżdżał od zjazdu z DK 10 i wyjeżdżał na drogę powiatową poprzez drogę gminną), bo takie samochody będą obsługiwały stację paliw. Korytarz ruchu ww. cysterny nie przekracza osi drogi gminnej i powiatowej oraz mieści się w obszarach jezdni. Przedstawiono także korytarz ruchu dla samochodu do wywozu śmieci-trójosiowy o długości 9,90 m (samochód wjeżdża od drogi powiatowej w drogę gminną) i korytarz ruchu nie przekracza osi drogi gminnej i powiatowej. Stwierdzono, że przyjęcie większych pojazdów nie ma uzasadnienia ponieważ droga gminna jest o szerokości jezdni 5,00 m i nie jest przewidziana dla większych pojazdów. Z ww. względów nie wystąpi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na skrzyżowaniu drogi gminnej i powiatowej (...)". Jak trafnie zauważył MWINB ww. ekspertyza wraz z jej uzupełnieniem powstały ponad rok po opinii sporządzonej przez mgr inż. J. M. oraz protokołu z przesłuchania ww. biegłego i uwzględniają wykonane przez inwestora roboty budowlane w tym, m. in. wykonanie ściany oporowej i balustrady ochronnej. Zdaniem Sądu, prawidłowo zatem MWINB stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie uznał, że Inwestor zrealizował inwestycję z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. Słusznie zatem MWINB uznał, że PINB powinien najpierw zweryfikować okoliczności wykonania wystającego betonowego krawężnika i opaski wewnętrznej o szerokości 0,50 cm, jak również dokonać ustaleń w zakresie prawidłowości realizacji ww. urządzeń drogowych, a następnie ocenić ich zgodność ze sztuką budowlaną i z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych. Tym samym organ powiatowy wydając decyzję z [...] października 2025 r. naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o wskazane powyżej kwestie. Ponadto, organ I instancji powinien dokonać ponownej analizy całego materiału dowodowego, a następnie zakończyć postępowanie wydając stosowne rozstrzygnięcie w zależności od dokonanych analiz i ustaleń. W ocenie Sądu, zasadnie MWINB stwierdził, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego ww. okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak trafnie zauważył MWINB Organ I instancji w ogóle nie dokonał analizy i oceny, czy w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie art. 32 a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Reasumując stwierdzić należy, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie wywołuje istotne wątpliwości, które nie zostały w przekonujący sposób wyjaśnione i ocenione przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, uzasadnione jest zatem stanowisko MWINB, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu zweryfikowanie jakie czynności zostały wykonane zgodnie z zaleceniami ekspertyzy oraz podnoszone w odwołaniu Gminy P. (betonowy krawężnik, opaska wewnętrzna o szerokości 0,50 cm). Po zweryfikowaniu podjętych czynności organ powinien dokonać oceny prawidłowości realizacji tych urządzeń drogowych (ściany oporowej, balustrady ochronnej, poszerzonego pobocza, zmian szerokości łuku przy zjeździe nr 2 na stację paliw), oraz ich zgodności ze sztuką budowlaną i wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24.06.2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Dopiero po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego organ powinien dokonać ponownej analizy całego materiału dowodowego, w tym pod kątem możliwości zastosowania art. 32a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a następnie zakończyć postępowanie wydając stosowne rozstrzygnięcie. Powyższe, zdaniem Sądu, uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.