VII SA/Wa 2576/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Mirosław Montowski, , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2022 r. nr 1478/22 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 7 września 2022 r., nr 1478/22, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu wniosku E. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") z 28 marca 2022 r., nr IIIOT/189/2022, nakazującej E. K. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r., w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zamurowanie okna w ścianie wschodniej pustakami szklanymi tzw. luksferami, roboty należy wykonać pod nadzorem osoby z uprawnieniami budowlanymi, zgodnie z zasadami BHP i sztuką budowlaną – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia MWINB podniósł, że warunkiem skuteczności czynności procesowej (wniesienia odwołania) jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Adresowana do E. K. korespondencja zawierająca decyzję PINB z 28 marca 2022 r., nr IIIOT/189/2022 została doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru 4 kwietnia 2022 r. Termin do złożenia odwołania wynosił 14 dni i upłynął 19 kwietnia 2022r. (następny dzień powszedni po 18 kwietnia 2022 r., który był dniem ustawowo wolnym od pracy). Odwołanie skarżącej zostało natomiast nadane za pośrednictwem placówki pocztowej 1 sierpnia 2022 r. (pieczątka na kopercie). MWINB uznał, że złożenie powyższego odwołania nastąpiło z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidywanego do jego wniesienia. Skarżąca w odwołaniu od decyzji PINB nr IIIOT/189/2022 wskazała jednocześnie, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło "ze względu na wymagającą sytuację rodzinną i wyjazd z tym związany oraz natłok obowiązków". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., istnieje możliwość przywrócenia uchybionego terminu na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Dla zastosowania instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie cztery przesłanki: dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wniesienie odwołania. Z kolei kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy w uchybieniu terminu możemy przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, przy nawet największym, w danych warunkach wysiłku. Zdaniem MWINB, przytoczone przez E. K. argumenty, dotyczące sytuacji rodzinnej oraz wielości obowiązków nie mogą być samodzielną przesłanką do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie czynności procesowej stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Z tym postanowieniem nie zgodziła się E. K., wnosząc pismem datowanym na 5 października 2022 r. (uzupełnionym z tożsamą treścią pismem z 26 października 2022 r.), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia postanowienia MWINB. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że brak przywrócenia sprawy z uwagi na uchybienie związane z brakiem złożonego wniosku w terminie, ze względu na opisany powód jest rozpatrzony jedynie od strony artykułów prawnych. Nie zwrócono szczególnej uwagi na przedstawioną sytuacje zagrażającą życiu, poprzez wykonanie wydanego rozstrzygnięcia PINB dla m.st. Warszawy z 28 marca 2022 r., nr IIIOT/189/2022. We wniosku o przywrócenie sprawy opisała sytuację, przez którą nie złożyła odwołania w terminie. Powodem była wymagająca sytuacja rodzinna, wyjazd z nią związany oraz natłok obowiązków. W tym czasie nie była w stanie zająć się swoimi sprawami, nagła informacja o śmiertelnej chorobie jej brata wyłączyła ją z życia codziennego oraz zmusiła do wyjazdu do innego miasta. Niestety życiowe tragedie nie odpowiadają artykułom prawnym. Dodała, że przedstawiła również swoją sytuację mieszkaniową oraz zagrożenia związane z wykonaniem decyzji. Zamieniła okno zrobione na wymiar z luksferów na okno plastikowe przeźroczyste, ponieważ w mieszkaniu jest niedrożna wentylacja paleniskowa, gaz propan butan, duża wilgoć, która skrapla się na ścianach, grzyb pokrywający wewnątrz wszystkie ściany szczytowe. Małe dzieci zamieszkujące z nią zmuszone były stale przyjmować leki antyhistaminowe oraz sterydy, wilgoć i pleśń powodowały u nich duszności, przewlekle przebywanie w takich warunkach doprowadza do astmy. Zdaniem skarżącej, zamieniony przez nią otwór okienny nie stanowi żadnego zagrożenia dla otoczenia, tym bardziej, że znajduje się dokładnie pod dwoma oknami, które istnieją na tej samej ścianie budynku od 1930 r. Również w tym przypadku zwrócono uwagę jedynie na artykuły prawne, dotyczące odległości pomiędzy budynkami, a nie na aspekty wynikające z zagrożenia życia. Istotne jest też to, że cała sprawa wynika jedynie ze złośliwości konfliktowego sąsiada. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa w sposób opisany poniżej, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że organ II instancji poprawnie wyłożył i zastosował w tej sprawie art. 59 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, zaś prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając czynności, dla której określony był termin. Jak podkreśla się w judykaturze, z art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w terminowym dokonaniu czynności była od niej niezależna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1599/18, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, co słusznie podkreślił MWINB w zaskarżonej decyzji, adresowana do E. K. korespondencja zawierająca decyzję PINB z 28 marca 2022 r., nr IIIOT/189/2022 została doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru 4 kwietnia 2022 r. Termin do złożenia odwołania wynosił więc 14 dni i bezskutecznie upłynął skarżącej 19 kwietnia 2022 r., będącym następnym dniem powszednim po ustawowo wolnym od pracy 18 kwietnia 2022 r. Natomiast odwołanie skarżącej zostało nadane za pośrednictwem placówki pocztowej dopiero 1 sierpnia 2022 r., co rzeczywiście wynika z daty stempla na kopercie. Pomimo powyższego uchybienia terminowi do złożenia odwołania, skarżąca miała prawo – z czego skorzystała – prosić o przywrócenie terminu, załączając do prośby odwołanie. Tym niemniej, opisanym wyżej warunkiem sine qua non pozytywnej decyzji organu w tym zakresie było uprawdopodobnienie przez skarżącą, że uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Nie jest takim uprawdopodobnieniem powołanie się na "na wymagającą sytuację rodzinną i wyjazd z tym związany oraz natłok obowiązków". Przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione, organ bierze pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 368/16, CBOSA). Dlatego też – w ocenie tut. Sądu – w tej sprawie skarżąca powinna była (w celu uprawdopodobnienia przyczyn uchybienia) albo szczegółowo opisać ową "sytuację rodzinną" i wykazać konieczność związanego z nią wyjazdu, albo przedstawić jakiekolwiek dokumenty (niekoniecznie więc dowody), potwierdzające sytuację ekstraordynaryjną. Tylko bowiem taka sytuacja usuwa winę osoby uchybiającej terminowi do odwołania. Enigmatyczny zaś "natłok obowiązków" w żadnej mierze nie wyłącza winy skarżącej w powstałych uchybieniu procesowym. W przeciwnym razie niedopuszczalność dokonania odwołania od decyzji po terminie, byłaby w istocie instytucją martwą. Każde bowiem twierdzenie o "sytuacji rodzinnej" lub "natłoku obowiązków" musiałby skutkować przywróceniem terminu – zwłaszcza, że w dobie dzisiejszej natłok obowiązków jest przypadłością powszechną, a sytuacje rodzinne, absorbujące uwagę zainteresowanych nie są rzadkością. Podnoszona przez skarżącą okoliczność powzięcia niespodziewanej informacji o śmiertelnej chorobie jej brata, która wyłączyła ją z życia codziennego oraz zmusiła do wyjazdu do innego miasta, budzi niewątpliwie obiektywnie współczucie. Tym niemniej, taka okoliczność nie została przez skarżącą w ogóle uprawdopodobniona i wynika wyłącznie z twierdzeń skarżącej. Istotą uprawdopodobnienia braku winy jest wykazanie (niekoniecznie więc udowodnienie) dopełnienia przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności. Obiektywnym miernikiem należytej staranności jest taka staranność, jakiej można oczekiwać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Pojęcie braku winy postrzegane jest bowiem, jako powstanie przeszkody nie do pokonania - czyli siły wyższej. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, uchybienie terminu jest niezawinione wówczas, gdy nawet przy dołożeniu najwyższej staranności strona nie mogła w terminie dopełnić czynności procesowej. Przeszkody te zatem muszą mieć charakter zewnętrzny i obiektywny, a brak winy w uchybieniu terminu można uznać tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Strona musi więc uwiarygodnić swą staranność, jak również fakt, że przeszkoda, która spowodowała niedotrzymanie terminu była od niej niezależna (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1778/22, CBOSA). Jak ocenił to prawnie również Naczelny Sąd Administracyjny, uchybienie terminu będzie mogło być uznane za niezawinione, jeśli doszło do niego na skutek przeszkód nie do przezwyciężenia. Przeszkody te muszą mieć charakter zewnętrzny i obiektywny, a brak winy w uchybieniu terminu można uznać tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (wyrok z 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1180/19, CBOSA). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 122/23, CBOSA), który tut. Sąd w części podziela, że ustawowe kryterium braku winy - jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu - wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy tym samym brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych. Tym bardziej, że odwołanie od decyzji nie jest żadnym środkiem nadzwyczajnym lub sformalizowanym, wymaga jedynie napisania krótkiego pisma, że strona nie zgadza się z decyzją i dostarczenie go do organu w ustawowym terminie. Strona toczącego się postępowania administracyjnego – w trosce o własne interesy – która zamierza (musi) przebywać przez nieznany bliżej czas poza miejscem swojego przebywania, powinna wskazać organowi inny adres do korespondencji bądź ustanowić pełnomocnika, aby w ten sposób zapobiec niekorzystnym skutkom procesowym. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Należy też wyjaśnić, że uzasadnienie przyczyn dokonania samowoli budowlanej, wskazywane przez skarżącą w jej pismach (sytuacja mieszkaniowa, zagrożenia związane z wykonaniem decyzji, niedrożna wentylacja paleniskowa, gaz propan butan, duża wilgoć, która skrapla się na ścianach, grzyb pokrywający wewnątrz wszystkie ściany szczytowe, a dzieci zamieszkujące z nią zmuszone były stale przyjmować leki antyhistaminowe oraz sterydy, wilgoć i pleśń powodowały u nich duszności, przewlekle przebywanie w takich warunkach doprowadza do astmy) jest bez wątpienia istotnego charakteru, ale nie ma znaczenia procesowego w postępowaniu związanym z odmową przywrócenia terminu do odwołania. Kwestie te nie uwiarygadniają braku winy w uchybieniu skarżącej w złożeniu odwołania w ustawowym terminie. Dlatego też organ II instancji nie był prawnie umocowany do brania pod uwagę tych przykrych faktycznie – ale prawnie obojętnych – okoliczności w sprawie niniejszej. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.