VII SA/Wa 2553/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "organ odwoławczy", "[...] WINB") na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1196; dalej: "p.b.") po zapoznaniu się z zażaleniem J. W. (dalej: "skarżąca") na postanowienie z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") uchylające własne postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] - stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. PINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r., uchylił własne postanowienie nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. wstrzymujące użytkowanie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] i nakładające na jego właściciela – J. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 71 a ust. 1 p.b., dotyczących lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] i prowadzonej w nim działalności. Skarżąca złożyła zażalenie od powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. [...] WINB wyjaśnił, że ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił w p.b. przypadki, kiedy na postanowienie wydane przez organ I instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie jako samoistny środek zaskarżenia. Mogą one być skarżone dopiero łącznie z odwołaniem od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (art. 142 k.p.a.). Organ odwoławczy podniósł, że PINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r., uchylił własne postanowienie nr [...] z [...] kwietnia 2019r. [...] WINB wyjaśnił jednocześnie, że organ I instancji zawarł w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowe pouczenie, iż przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 77 § 2 p.b. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do ogólnych zasad proceduralnych ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił przypadki, kiedy na postanowienie wydane w I instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia. Ponadto wskazał, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Jednocześnie podniósł, że art. 77 § 2 p.b. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia. [...] WINB stwierdził, że w takim przypadku zastosowanie winien mieć art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność zażalenia. Podkreślił, że art. 134 k.p.a. obliguje organ drugiej instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Bez wątpienia zażalenie nie przewidziane w ustawie jest zażaleniem niedopuszczalnym. W ocenie organu odwoławczego w niniejszym przypadku należy stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości samodzielnego zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Jednocześnie [...] WINB wyjaśnił, że umorzenie przez PINB decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], samowolnie przeznaczonego na szkołę tańca ([...]) dotyczy wszystkich czynności i rozstrzygnięć podjętych w toku tego postępowania. Ponadto wyjaśnił, że niezasadne było wydanie przez organ powiatowy już po umorzeniu postępowania w sprawie, w dniu [...] czerwca 2019 r. postanowienia nr [...], uchylającego własne postanowienie nr [...], gdyż jak wspomniano wcześniej skutkiem umorzenia postępowania administracyjnego jest również bezprzedmiotowość postanowienia nr [...]. 2. Pismem z 8 października 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd") - skargę na postanowienie [...] WINB z [...] września 2019 r. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 71a ust 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez nieuchylenie postanowienia PINB nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., pomimo że rozpoznanie zażalenia na to postanowienie nastąpić powinno przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu I instancji, zaś postanowienie to jest oczywiście wadliwe, bowiem wstrzymanie użytkowania lokalu było skutkiem błędnego uznania przez PINB, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, a zaistnienie tego błędu potwierdza decyzja z [...] września 2019 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie co doprowadziło do błędnego uznania, że rozpoznawanie zażalenia na ww. postanowienie PINB nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. jest bezprzedmiotowe wobec uchylenia tego postanowienia postanowieniem PINB z nr [...] z [...] czerwca 2019 r. - w ocenie [...] WINB wydanym na podstawie art. 77 p.b., podczas gdy postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., który nie daje podstaw do uchylania postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust 1 pkt 1 i 2 p.b., przy czym podstawy takiej nie stanowi również art. 77 p.b.; - art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. polegające na przyjęciu, że przepis ten pozwala na uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust 1 pkt 1 i 2 p.b., podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie uchylania lub zmiany postanowień dowodowych, a postanowienie przewidziane w art. 71a ust 1 pkt 1 p.b. postanowieniem takim nie jest, bowiem wprowadza zakaz użytkowania lokalu, a w związku z tym podlega rozpoznaniu w odwołaniu od decyzji administracyjnej, stosownie do art. 142 k.p.a.; - art. 8 k.p.a. poprzez obarczenie skarżącej skutkami niezgodnych z prawem działań organu administracji, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa; - art. 105 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że rozpoznanie zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. jest bezprzedmiotowe wobec umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu podczas gdy rozpoznanie zażalenia na postanowienie poprzedzające wydanie decyzji następuje wraz z rozpoznaniem odwołania od decyzji, a brak jest podstaw do uznania, by postanowienie zawierające nakaz wstrzymania użytkowania lokalu traciło moc przed wydaniem ostatecznej decyzji, kończącej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania wydając postanowienie nr [...] z [...] września 2019 r. 2. Z akt sprawy wynika, że PINB postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., uchylił własne postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. wstrzymujące użytkowanie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] i nakładające na jego właściciela obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 71a ust. 1 p.b., dotyczących lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] i prowadzonej w nim działalności (szkoła tańca). Jednocześnie organ powiatowy zawarł w zaskarżonym rozstrzygnięciu pouczenie, iż przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Wskazał, że strony (zgodnie z art. 142 k.p.a.) mogą zaskarżyć je w odwołaniu od decyzji, która zakończy postępowanie prowadzone w tej sprawie, przed organem pierwszej instancji. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy przepisy prawne, mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (art. 123 k.p.a.). Takie też postanowienie zostało wydane. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadkach, kiedy na postanowienie nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć rozstrzygnięcie, zawarte w niezaskarżalnym zażaleniem postanowieniu, tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Wskazać należy, że możliwość zastosowania art. 77 § 2 k.p.a. w celu zmiany lub nawet uchylenia postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 p.b., pozostaje w wyłącznej kompetencji organu, który wydał takie postanowienie. Skoro przepis art. 71a p.b. - w przeciwieństwie np. do art. 48, art. 49b i art. 50 tej ustawy - nie stanowi o prawie wniesienia zażalenia, kwestionowanie jego prawidłowości możliwe jest dopiero łącznie z odwołaniem od decyzji organu I instancji, kończącej postępowanie zgodnie z art. 142 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 730/19). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ uchylił własne postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. (w którym wstrzymano użytkowanie wskazanego w nim lokalu). Przypomnieć trzeba, że zmiana sposobu użytkowania dotyczy okoliczności faktycznych, a nie - prawnych. Okoliczności prawne mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jednak w pierwszej kolejności istotne są okoliczności faktyczne sprawy, bo te zasadniczo mają wpływ na to, czy w danym budynku doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, co wymaga zgody właściwego organu. Samowolna zmiana użytkowania wymaga zaś przeprowadzenia postępowania w trybie art. 71a p.b. (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 109/20). Skoro jednak ani regulacje p.b., ani przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia, to jest ono niezaskarżalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2140/08). Wskazane postanowienie to zostało wydane, gdyż: - 18 kwietnia 2019 r. wpłynęło pismo właściciela lokalu, wskazujące na to, że w lokalu została zakończona działalność szkoły tańca a lokal został przywrócony do stanu zgodnego z jego przeznaczeniem, - 15 maja 2019 r. organ przeprowadził czynności kontrolne i stwierdził, że lokal nie jest użytkowany na cele szkoły tańca (został opróżniony i przywrócono go do stanu poprzedniego), - decyzją z [...] czerwca 2019 r. organ umorzył postepowanie prowadzone w sprawie przedmiotowego lokalu; w takiej sytuacji żądanie dokumentów wskazanych w postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r. byłoby bezzasadne (po czym organ uchylił to postanowienie postanowieniem z [...] czerwca 2019 r.). 3. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych jest prawidłowe, zaś wszelkie zarzutu zawarte w skardze (procesowe i materialne) są bezzasadne. Prawidłowo organ w niniejszym przypadku stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości samodzielnego zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Zasadnie również wskazano, że umorzenie przez organ decyzją z [...] czerwca 2019 r. postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], samowolnie przeznaczonego na szkołę tańca ([...]) - dotyczyło wszystkich czynności i rozstrzygnięć podjętych w toku tego konkretnego postępowania administracyjnego. Tym samym niezasadne było również wydanie przez organ powiatowy już po umorzeniu postępowania w sprawie (tj. w dniu [...] czerwca 2019 r.), w dniu następnym, tj. [...] czerwca 2019 r. postanowienia uchylającego własne postanowienia, gdyż skutkiem umorzenia postępowania "głównego" było również bezprzedmiotowość postanowienia "wpadkowego" z [...] kwietnia 2019 r. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie ma jednak żadnego znaczenia, gdyż "postępowanie główne" zostało umorzone a postępowania "wpadkowe", ze swej natury nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez "postępowania głównego". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2091/19). Na gruncie p.b. postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 226/19). Skoro organ uchylił własne postanowienie i zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego to rozpatrzenie przez organ II instancji zażalenia na to postanowienie stało się bezprzedmiotowe. Zatem, pomimo niewątpliwych proceduralnych uchybień w niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że byt prawny postępowania wszczętego w trybie art. 71a ust. 1 p.b. był niejako "uzależniony" od postępowania głównego w sprawie dotyczącej zmiany przeznaczenia lokalu, które to postępowanie zostało umorzone. Nie ulega jednak wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym w obrocie prawnym nie ma "głównej" sprawy administracyjnej toczącej się odnośnie do przedmiotowego lokalu, jak i nie ma żadnego innego postępowania "wpadkowego" (postanowienie zostało uchylone). Tym samym niezasadne są zrzuty zawarte w skardze, których celem miałoby być niejako ponowne rozpatrywanie postępowań pobocznych wobec postępowania głównego, które zostało umorzone. Taka sytuacja i dalsze procedowanie byłoby nielogiczne i nie miałaby oparcia w przepisach prawa. Przypomnieć bowiem trzeba, że głównym argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi i uznaniem prawidłowości zaskarżonego postanowienia była niedopuszczalność zażalenia, która wystąpiła z przyczyn przedmiotowych. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy k.p.a., bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Brak takiego unormowania obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.