VII SA/Wa 2491/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], którą ustalono wobec H. M. wysokość kosztów powstałych w związku z usunięciem pojazdu marki H. o nr rej. [...] na kwotę 478 zł. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."). Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Funkcjonariusz Straży Miejskiej ustalił, że samochód marki H. o nr rej. [...] w dniu 6 czerwca 2013 r. został zaparkowany przy ul. J. w [...] w miejscu obowiązywania znaku zakazu B-36 "zakaz zatrzymywania się" z tabliczką T-24 "wskazującą, ze pozostawiony pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela". W związku z powyższym funkcjonariusz Straży Miejskiej na podstawie art. 130a ust. 1ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako p.r.d.) o godz. 15.26 wydał podmiotowi holującemu dyspozycję usunięcia przedmiotowego pojazdu. Po wydaniu ww. dyspozycji, o godz. 15.35 zgłosił się właściciel i użytkownik pojazdu H. M., w związku z czym zgodnie z art. 130 ust. 2a p.r.d. odstąpiono od usunięcia pojazdu. Powyższe potwierdza znajdująca się aktach sprawy notatka urzędowa Straży Miejskiej oraz dyspozycja usunięcia pojazdu. Po wpłynięciu do organu faktury od firmy holującej S. do której załączono zestawienie pojazdów, wobec których wszczęto procedurę holowania, jednakże odstąpiono od odholowania, w dniu 18 lipca 2016 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia ww. pojazdu. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 130a ust. 2a, ust. 10h, ust. 10j oraz ust 6 i 6a p.r.d. oraz załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu. Organ I instancji, przytaczając powyższy stan faktyczny sprawy, podkreślił, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu strony spowodowało wyjazd holownika, a dopiero po tym fakcie wydano dyspozycję odstąpienia od usunięcia pojazdu, co było spowodowane stawieniem się osoby kierującej przy pojeździe i odjechaniem nim z miejsca zdarzenia (na co dowodem są m.in. zapisy na dyspozycji usunięcia pojazdu). Sytuacja ta spowodowała powstanie kosztów związanych z wyjazdem pojazdu holującego (na co dowodem jest załącznik do faktury wystawionej przez firmę holującą i zapłaconej przez [...]). H. M. (dalej zwany skarżącym) pismem z dnia 21 marca 2017 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Postawił zarzut braku jakiejkolwiek weryfikacji żądanej kwoty, tj. brak powiązania tej kwoty z faktycznie poniesionymi kosztami oraz brak powiadomienia strony o możliwości jej udziału w postępowaniu z uwagi na błędnie ustalony adres strony. Wskazał ponadto, że przyjmując podane w dyspozycji usunięcia pojazdu czasy wydania dyspozycji i jej odwołania, należy zwrócić uwagę na fakt, że czynności, które musiał przeprowadzić Strażnik Miejski też zajęły jakiś czas (wylegitymowanie, sporządzenie dyspozycji i notatki, telefony), zatem powstaje wątpliwość, czy od momentu wydania dyspozycji do jej odwołania upłynęło aż 9 minut, czy może to był czas znacznie krótszy lub praktycznie go nie było. Odnosząc się do treści załączonego do faktury firmy holującej zestawienie, podniósł, że zastanawiającym jest fakt że w okresie 9 minut holownik przejechał 16 km, co daje średnią prędkość 106,6 km/h (w terenie zabudowanym i w godzinach największego natężenia ruchu). Tak wysoka prędkość powinna być elementem oceny właściwych organów. Zdaniem skarżącego brak jest w zgromadzonej dokumentacji jakiegokolwiek uwiarygodnienia poniesionych kosztów. Żądanie zapłaty tak wysokiej kwoty powinno opierać się na np. wydruku geotrackingu pojazdu wezwanego (holownika) do usunięcia nieprawidłowo zaparkowanych pojazdów. Ponadto, jak wynika z lektury stron internetowych, praktyką firm holowniczych jest, że firmy dokonujące holowania otrzymawszy zlecenie holowania np. 4 pojazdów , na każdy z nich wystawiały odrębną fakturę wraz z kosztami dojazdu i powrotu, chociaż czynności holowania miał dokonywać ten sam holownik. Zdaniem skarżącego brak jest w dokumentacji jakiegokolwiek ustalenia, że poniesione koszty dotyczą faktycznie jego pojazdu. W dniu 21 listopada 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Straży Miejskiej [...] z dnia 13 listopada 2017 r., w którym wskazano na zasadność i słuszność wydania dyspozycji usunięcia pojazdu jak i odwołania tej dyspozycji. Do pisma załączono dokumentację fotograficzną. Rozpatrując powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę zarzuty odwołania, pismem z dnia 17 października 2017 r. wystąpił do zarządcy drogi o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień na okoliczność wydania dyspozycji usunięcia omawianego pojazdu. Pismem z dnia 13 listopada 2017r. Straż Miejska [...] wyjaśniła, że interwencja wobec nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu marki H. nr rej. [...] została podjęta przez strażników miejskich w dniu 6 czerwca 2013r. o godz. 15:25, a o godz. 15:26 dyżurny Stanowiska Dowodzenia VI Oddziału Terenowego Straży Miejskiej [...] zadysponował telefonicznie holownik. Jak wynika z wyjaśnień strażników, realizujących powyższe czynności, w pojeździe oraz w jego pobliżu nie było kierowcy. Podczas oczekiwania na przyjazd holownika, na miejsce zdarzenia o godz. 15:35 zgłosił się H. M. oświadczając iż to on zaparkował pojazd. W związku z przybyciem kierowcy, odstąpiono od usunięcia pojazdu z drogi na podstawie art 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Strażnik miejski będący na miejscu zdarzenia, drogą radiową poinformował o tym dyżurnego Stanowiska Dowodzenia VI Oddziału Terenowego Straży Miejskiej [...], który odwołał telefonicznie holownik. Powyższe czynności zostały odnotowane w komputerowym Systemie Wspomagania Dowodzenia Straży Miejskiej [...] oraz w dokumentacji służbowej VI Oddziału Terenowego Straży Miejskiej [...]. Organ odwoławczy wskazał nadto, że wysokość przedmiotowych kosztów, do zapłaty których ustawa obliguje właściciela pojazdu, nie jest przedmiotem wyważenia i uznania organu administracji orzekającego o obowiązku ich zapłaty. Skarżący we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w skardze postawił zarzut oparcie się na uchwale Rady Miasta [...] ustalającej wysokość opłat za usunięcie i przechowywania pojazdów oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdów na rok 2017, jak również rażący błąd w ustaleniach faktycznych, które legły u podstaw wydania skarżonej decyzji oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji, co skutkowało co najmniej przedwczesnym zastosowaniem przepisu art. 130a ust. 2a p.r.d.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. Powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone decyzje naruszają art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 80 k.p.a., w związku z art. 130a ust. 2a p.r.d.. Nie można bowiem uznać, że przed ich wydaniem przeprowadzono wyczerpujące postępowanie dowodowe i dokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy. Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 p.r.d., pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela m. in. w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. W myśl ust. 2a ww. przepisu, od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Ten ostatni stanowi, że jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 10h. Zgodnie natomiast z art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Analizując wskazane przepisy przyjąć należy, że przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie pozwalają przy orzekaniu w przedmiocie nałożenia opłaty na jakąkolwiek uznaniowość, w tym - na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, rodzaju przewinienia bądź zależnie od tego, na jakim etapie usuwania właściciel powrócił do pojazdu. Niemniej, analizując i stosując te przepisy, brak jest podstaw by przyjąć, że samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu stanowi podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 130a ust. 2a ustawy. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, następnie cofniętej, spowodowało powstanie określonych tj. rzeczywistych kosztów. Obciążenie kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od tej czynności może bowiem nastąpić wyłącznie wtedy, gdy spełnione są następujące warunki: 1) wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1-2 art. 130a ustawy; 2) odstąpiono od usunięcia pojazdu w związku ustaniem przyczyn uzasadniających usunięcie; 3) powstały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W takim też zakresie winno być przeprowadzone postępowanie poprzedzające wydanie decyzji obciążającej kosztami za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu. Postępowanie to winno obejmować m.in. ustalenie, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów. Nie można w tej materii stosować swego rodzaju automatyzmu, tj. przyjmować, że skoro wydano dyspozycję, to choć została ona cofnięta, wywołała określone koszty. Sąd w pełni podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, iż w celu wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu obowiązku zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, należy ustalić, czy koszty takie rzeczywiście powstały. Tym samym organ ma obowiązek wyjaśnić, w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu, odstąpienia od tej dyspozycji oraz, czy wydanie ww. dyspozycji spowodowało powstanie kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 441/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 207/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1255/12). W niniejszej sprawie organy orzekające nie wyjaśniły czy doszło do rzeczywistego powstania kosztów związanych z wydaniem w dniu 6 czerwca 2013 r. dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu. Jak wynika z akt sprawy dyspozycja usunięcia pojazdu została wydana w dniu 6 czerwca 2013 r. o godzinie 15:26. Odstąpiono od usunięcia pojazdu o godzinie 15:35. Z załącznika do faktury wystawionej przez firmę holującą wynika, że w związku z dyspozycją usunięcia pojazdu skarżącego holownik przejechał 16 kilometrów. W aktach sprawy brak jest innej dokumentacji, która potwierdzałaby kiedy firma holująca otrzymała dyspozycję usunięcia pojazdu, kiedy dyspozycja wyjazdu dotarła do kierowcy holownika i o której godzinie holownik wyjechał. Brak jest również dokumentacji wyjaśniającej, czy do momentu odwołania dyspozycji holownik dotarł na miejsce parkowania pojazdu skarżącego. W ocenie Sądu udokumentowana czasowa sekwencja zdarzeń związanych z tą sprawa wskazuje, że dalece mało prawdopodobne jest, by w warunkach ruchu wielkomiejskiego, w ciągu 9 minut pomiędzy wydaniem dyspozycji i jej odwołaniem, pojazd holowniczy wyruszył i pokonał dystans 16 kilometrów. Tym samym dane zawarte w załączniku do faktury wystawionej przez firmę holowniczą nie mogą zostać uznane za wiarygodne i nie można na ich podstawie ustalić, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu skarżącego spowodowało powstanie kosztów. Organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, w którym ustalono by, czy i kiedy pojazd holowniczy wyruszył i jaki dystans rzeczywiście pokonał do momentu odwołania dyspozycji usunięcia pojazdu skarżącego. Kosztów udokumentowanych wyłącznie fakturą wystawioną przez firmę holowniczą i załącznikiem do niej, co do których zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie prawdziwości zawartych w nich informacji, nie można zarachować na poczet kierowcy tego pojazdu. Przepis art. 130a ust. 2a p.r.d. stanowi o obciążeniu kierowcy pojazdu kosztami spowodowanymi wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Niemniej jednak za źródła tych kosztów mogą być uznane jedynie działania rzeczywiście podjęte w czasie, w którym ta dyspozycja była aktualna. Nie chodzi tu bowiem o hipotetyczne koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, ale koszty faktycznie poniesione w celu wykonania tej dyspozycji. Tym samym za koszty związane z dyspozycją usunięcia konkretnego pojazdu nie mogą być uznane koszty, których e danych okolicznościach faktycznych nie można przypisać do tego pojazdu, ponieważ wówczas przestaje istnieć związek pomiędzy wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu a przejazdem pojazdu holowniczego. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony przez organy nie pozwała na udzielenie odpowiedzi czy powstały koszty związane z dyspozycją usunięcia omawianego pojazdu Okoliczności dotyczące wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i przystąpienia do realizacji tej dyspozycji winny być bowiem ustalone bezspornie, a to w sprawie nie miało miejsca, na żadnym etapie. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż decyzje wydane w sprawie zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to w związku z art. 130a ust. 2a ustawy, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu, w szczególności ustalając, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało podjęcie przez firmę holowniczą rzeczywistych działań zmierzających do jej wykonania, w szczególności zaś, czy i kiedy pojazd holujący wyjechał na wezwanie i jaką odległość pokonał w związku z tym wezwaniem do chwili odwołania wezwania Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego braku związku wysokości stawek stosowanych przez organ I instancji, a nie mających związku że wysokość przedmiotowych kosztów, do zapłaty których ustawa – Prawo o ruchu drogowym obliguje właściciela pojazdu, należy zgodzić się z organem, że nie jest przedmiotem wyważenia i uznania organu administracji orzekającego o obowiązku ich zapłaty. Wysokość powyższych kosztów ustala, na mocy delegacji zawartej w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, corocznie w drodze uchwały, rada powiatu (art 130a ust. 6 ustawy). W stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie znajduje uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012r., poz. 10224). W § 2 powyższej uchwały wskazano, że wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu którym mowa w art. 130a ust 2a ustawy, w wysokości określonej w załączniku nr 2 do uchwały. Zgodnie z załącznikiem Nr 2 do ww. uchwały, wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3.500 kg włącznie wynosi 478,00 zł. Ponadto, przedmiotowa opłata 478 zł jest niezależna od kosztów rzeczywiście powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, które to koszty stanowią podstawę rozliczeń pomiędzy Prezydentem [...] a podmiotem odpowiedzialnym za realizacja zadań określonych w art. 130a p.r.d.. Wysokości opłat uregulowanych w ww. uchwale nie przekraczała maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, wskazanej w art 130a ust. 6a p.r.d. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł jak w sentencji