VII SA/Wa 2474/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz S. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2022 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Wnioskiem z [...] października 2020 r. S. J. (dalej: skarżący) wystąpił do Burmistrza Miasta [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą nad i podziemną, układem drogowym (zjazd, chodniki itp.) i innymi budowlami i elementami małej architektury dla terenu działki o nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. [...]. 2.2. Decyzją nr [...] z [...].04.2021 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z [...].06.2021 r. znak: [...] uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie Burmistrz Miasta S., decyzją nr [...] z [...].10.2021 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Następnie po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...].11.2021 r. znak: [...] Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. 2.3. Decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] Burmistrz – działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.) – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą nad i podziemną, układem drogowym (zjazd, chodniki itp.) i innymi budowlami I elementami małej architektury na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. [...]. 2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie stwierdzono niespełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ze względu na braku kontynuacji wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji linii zabudowy (brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz gabarytów istniejących budynków (przekroczenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy), co wykazano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Po korekcie wniosku przez skarżącego, dokonana ponownie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Organ podniósł, że w terenie analizowanym istniejące budynki zlokalizowane są w odległości od ok. 2,0 m do ok. 40,0 m od granic frontowych działek, a istniejąca zabudowa tworzy zwarty pas zabudowy wzdłuż ulicy S., natomiast planowane budynki miałyby zostać usytuowane w odległości od 10,0 m do 55,0 m od granicy frontowej działki, zaś od drogi publicznej: w odległości 130,0 m – 175,0 m. 2.4. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego. 2.5. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r. znak [...], SKO utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z [...] lipca 2022 r. nr [...]. 2.5.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium streściło dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczyło brzmienie przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie oraz odniosło się do zarzutów odwołania. SKO stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. SKO podniosło, że wniosek skarżącego z 2 listopada 2020 r. aktualnie spełnia wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a organ I instancji ustalił pełny krąg stron postępowania, zapewniając im możliwość udziału w postępowaniu. Dodano, że projekt decyzji będącej przedmiotem postępowania został sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi i podlegał uzgodnieniom z organami wskazanymi w ustawie. W ocenie Kolegium, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z akt wynika, że za front uznano bok terenu inwestycyjnego przylegający do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tj. odcinek działki nr ew. [...]o długości 34 m, który poprzez drogę wewnętrzną ma mieć dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Zatem granice obszaru poddanego analizie wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (3 x 34 m = 102 m) i nie mniejszej niż 50 metrów. 2.5.2. Kolegium dokonało oceny i porównania wszystkich poszczególnych wskaźników zabudowy na znajdujących się w obszarze analizowanym nieruchomościach i ustaliło, że działki w obszarze analizowanym graniczące z terenem inwestycji, zabudowane są w sposób nie pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji wskazanych parametrów zabudowy. Zdaniem tego organu, z analizy terenu wynika bezspornie, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie zostanie zachowana w przypadku realizacji zamierzenia. SKO przypomniało, że w poprzednim rozstrzygnięciu kasacyjnym Kolegium wskazało, iż z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wnioskowane przedsięwzięcie byłoby zlokalizowane w głębi terenu przylegającego do drogi wewnętrznej (działka nr ew. [...]), w miejscu niewątpliwie najdalej usytuowanym względem tej drogi w porównaniu z dotychczas istniejącą zabudową. Jednak okoliczność ta wynika z faktu takiego, a nie innego położenia nieruchomości inwestycyjnej, a nie z wyboru konkretnej lokalizacji budynków na tej działce. Wprawdzie skutkuje to brakiem możliwości ustalenia linii zabudowy jako ścisłej kontynuacji linii już istniejącej w terenie na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, to jednak Kolegium wyjaśniło, iż istnieje możliwość ustalenia odmiennej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia. W związku z tym aktualnie organ uzupełnił analizę urbanistyczną o rozszerzenie jej w zakresie możliwości zastosowania odstępstwa z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ustalono, że w obszarze analizowanym budynki posadowione są w odległościach od 3 m do 40 m od granic frontowych działek, a średnia wynosi 17 m; wskazano także sposób wyliczenia tych wartości. Brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż wskazany teren inwestycyjny nie znajduje się na przedłużeniu istniejącej zabudowy. W obrębie terenu analizy budynki są usytuowane w innych odległościach od granicy frontowej działki, a wnioskowane inwestycja miałaby być usytuowana w odległości od 10 m do 55 m od istniejącej drogi wewnętrznej oraz w odległości 130 m – 175 m od drogi publicznej. Zatem organ nie znalazł podstawy do ustalenia dla wnioskowanych budynków linii zabudowy zgodnie z wnioskiem. Jak wyjaśniono, taka przesłankę byłoby m.in. chociaż jeden budynek zlokalizowany w odległości od granicy frontowej analogicznej do wnioskowanej, tak, aby linie zabudowy tych budynków tworzyły wspólna linię; natomiast w obszarze analizowanym brak jest takich budynków. Wnioskowane usytuowanie trzech budynków prowadziłoby do wytworzenia układu zabudowy który nie występuje w tej części miasta, a zatem nie spełniałby zachowania dobre sąsiedztwa. Takie usytuowanie budynków byłoby sprzeczne z zasada ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijna całość wraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne estetyczne. Wnioskowana zabudowa na działce obsługiwanej przez drogę wewnętrzną, zakończoną na "ślepo" jest przejawem tzw. urbanistyki łanowej będącej niepożądanym kierunkiem rozwoju miast i wsi prowadzącym do nieefektywnego rozwoju struktur przestrzennych. Jak wyjaśnił organ, wnioskowany sposób zabudowy jest mało funkcjonalny, gdyż nie stwarza możliwości połączenia z istniejącą siatką ulic i stworzenia drożnego i przelotowego układu drogowego. Proponowany układ nie nawiązuje – co wykazała analiza – do zastanej kompozycji przestrzennej, gdyż znacznie wykracza poza zastana strukturą przestrzenną. Zatem, organ I instancji nie znalazł przesłanek dla wnioskowanych budynków ustalenia linii za budowy zgodnie z wnioskiem. Przesłanką taką mógłby być chociaż jeden budynek zlokalizowany w odległości od granicy frontowej analogicznie do wnioskowanej tak, aby linie zabudowy do tych budynków tworzyły wspólna linię. Zatem, warunek kontynuacji tej cechy zabudowy nie został spełniony. 2.5.3. Kolegium wskazało, że organ I instancji dopełnił obowiązku zawiadomienia inwestora o przeszkodach do wydania decyzji pozytywnej. W sytuacji, gdy skarżący został zawiadomiony o przesłankach warunkujących wydania decyzji pozytywnej, to przy braku skorygowania ww. wskaźnika, odmowa ustalenia warunków zabudowy z tej przyczyny była właściwa i uzasadniona prawnie. Ponieważ w wyniku przeprowadzonej przez organ analizy okazało się, iż nie wszystkie parametry zabudowy wnioskowanej inwestycji byłyby zgodne z istniejącym już porządkiem architektonicznym (linia zabudowy), to odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest uzasadniona prawnie. Zaznaczono przy tym, że sporna inwestycja spełnia pozostałe wymogi niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy. 3. Pismem z 24 października 2022 r. S. J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. 4. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. 6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą nadziemną i podziemną, układem drogowym (zjazd, chodniki itp.) i innymi budowlami I elementami małej architektury na terenie działki o nr ewid. [...]położonej w S. przy ul. S. 6.1. Należało zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. 6.2. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy zauważyć, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w cytowanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). 7. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, orzeczona zaskarżoną decyzją, wynikała ze stanowiska organów obu instancji stwierdzającego, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy. W pozostałym zakresie organ stwierdził, że sporna inwestycja spełnia inne wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i Sąd nie kwestionuje tej oceny. 7.1. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Natomiast § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. 7.2. Z powyższych przepisów wynika, że przez linię zabudowy należy rozumieć nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy (zob. wyrok NSA z 19.06.2015 r., II OSK 2786/13, LEX nr 1780561). Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej (por. wyrok NSA z 23.04.2021 r., II OSK 2119/18, LEX nr 3229860). W piśmiennictwie dostrzega się, że "zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy. Przykładowo, w niektórych sytuacjach zapewnienie ładu przestrzennego wymaga, aby nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy. W praktyce występują jednak również i takie sprawy, w których gdyby przyjąć, że inwestor musi ściśle budować przy linii zabudowy ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy, nie miałby możliwości w ogóle budować na stanowiącej jego własność działce, bowiem względy takie, jak np. zachowanie przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów o ochronie środowiska i ochronie przyrody itd. spowodowałyby, iż ścisłe budowanie wzdłuż ustalonej decyzją o warunkach zabudowy linii zabudowy czyniłoby działkę nienadającą się pod zainwestowanie" (A. Plucińska-Filipowicz [w:] Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011, § 4). 7.3. W pewnych sytuacjach dopuszcza się jednak odstąpienie nie tylko od wyznaczenia linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, lecz w ogóle od wyznaczania linii zabudowy. W wyroku z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2145/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Gdy istnieje pas drogowy wskazanie linii zabudowy ma sens, bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. Ma to znaczenie dla wartości jaką jest zachowanie ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu względem istniejącego na danym terenie pasa drogowego. Wyznaczenie odpowiedniej linii zabudowy względem pasa drogowego spełnia też funkcję zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, nie jest wymagane ustalenie kolejnej linii zabudowy (por. wyroki NSA 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 498/10, 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 14/15, z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1389/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 7.4. W ocenie Sądu z podobną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nieruchomość, której dotyczy wniosek inwestora, tj. działka o nr ew. [...] nie przylega do drogi publicznej, lecz jest z nią skomunikowana przez działkę nr [...] – mającą pełnić funkcję drogi wewnętrznej. Między działką inwestycyjną i drogą publiczną (wzdłuż drogi wewnętrznej) znajduje się 10 innych działek ewidencyjnych, które – co wynika z akt nadesłanych przez organ – również są objęte procedurami ustalania warunków zabudowy. Co więcej, działka nr [...] nie jest nawet położona "wzdłuż" drogi wewnętrznej, lecz u jej szczytu (przylega do drogi tylko fragmentem frontu działki, odpowiadającym szerokości drogi wewnętrznej). W takiej sytuacji ustalanie linii zabudowy byłoby przejawem nadmiernego formalizmu i nie uwzględniałoby celu tego parametru zabudowy, jakim jest harmonijne usytuowani budynków od strony przestrzeni publicznej. Front działki inwestycyjnej nie przylega natomiast do takiej (publicznej) przestrzeni). 7.5. W literaturze wskazuje się również, że "aby nie dozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować w głębi działki (terenu), podczas gdy od strony drogi publicznej teren jest już zabudowany, konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich, a więc powołujące się na to, że ich interes dozna uszczerbku. Osoby trzecie muszą wykazać, że chronią je wskazane normy prawa materialnego (oznacza to, iż konieczne jest wykazanie przez te osoby, że realizacja wnioskowanego zamierzenia budowlanego naruszy ich chroniony prawem interes, a nie jest wystarczające powołanie się na ogólne normy prawa publicznego)" (op.cit.). W niniejszej sprawie organy nie wykazały, aby ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji sprzeciwiały się normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich. W szczególności, nie istnieje żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który umożliwia zabudowę wyłącznie na nieruchomościach bezpośrednio przylegających do dróg publicznych. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym stanie rzeczy organy powinny były wziąć pod uwagę, że przyjęta przez nie koncepcja prowadzi w istocie do uniemożliwienia zabudowy nieruchomości odległych od drogi publicznej, tj. położonych w drugiej i kolejnych liniach od drogi publicznej. tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Sąd wskazuje zatem, że odmowa ustalenia warunków zabudowy na wniosek właściciela nieruchomości zawsze stanowi ograniczenie przysługującej mu wolności zabudowy należącej do niego działki, która stanowi pochodną prawa własności. Rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy należy zachować proporcjonalność między wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, deklarowaną tym przepisem a zasadą zachowania ładu przestrzennego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 31.05.2010 r., II OSK 860/09, LEX nr 597917). Innymi słowy, wolność zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego (por. wyrok NSA z 17.03.2022 r., II OSK 831/21, LEX nr 3338063). 7.5. W tym miejscu należy wyjaśnić, że prawidłowe usytuowanie budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki NSA z 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 174/10 oraz z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10). W ocenie Sądu, w warunkach niniejszej sprawy, lokalizacja zabudowy na działce o nr ew. [...] może nastąpić na podstawie przepisów tego rozporządzenia. Opierając się na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej bez uwzględnienia ww. okoliczności faktycznych i prawnych, organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, właściwy organ zagwarantuje sporządzenie analizy uwzględniającej możliwość zabudowy nieruchomości położonej w większym oddaleniu od drogi publicznej, niż inne zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. 9. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.