VII SA/Wa 2452/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant: specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr KOC 2872/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej M. P. kwotę 997 zł (słowienie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r., znak: KOC 2872/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO w Warszawie", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 61 ust. 1 i art. 59 ust. I ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania M.P. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 45/RU/2022 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 27 stycznia 2022 r. do organu wpłynął wniosek M.P.(dalej: "skarżąca") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po jego przeanalizowaniu Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 45/RU/2022 ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określając: - nieprzekraczalna linia zabudowy ( według załącznika graficznego nr 1, zgodna z ustawa o drogach publicznych); - szerokość elewacji południowej 12 m (+/- 20%), przy czym usytuowanie zabudowy na działce winno być zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2019r., poz. 1065 ze zm.); - wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - max. 36%; - wysokość obiektu – max. 9 m (+/- 20%), - geometria dachu - dach stromy o kacie nachylenia min. 120 ( wartość graniczna dach płaski/dach stromy PN-89/B-10425); - udział powierzchni biologicznie czynnej – minimum 25% terenu inwestycji, z czego min. 50% na gruncie rodzimym. W zakresie obsługi komunikacyjnej, decyzja wskazała na zjazd z ul. [...] na działkę inwestycyjną, jednocześnie wskazując na potrzebę przedstawienia, w uzgodnieniu z zarządca drogi koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia, uwzględniającej doprowadzenie zagospodarowania pasa drogowego ul. [...] do zgodności z zapisami rozporządzania Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm.). W decyzji organu I instancji wskazano także na konieczność uwzględnienia dla potrzeb inwestycji, w projekcie zagospodarowania działki, lokalizacji dodatkowych miejsc postojowych, w ilości 20% ponad liczbę miejsc wynikającą z tzw." wskaźnika dla strefy" ( wskaźnik ten może ulec zmniejszeniu) określonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy ( Uchwała Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10.10.2006r. ze zm.). Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie ustalenia: linii zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wysokości obiektu, geometrii dachu, warunków obsługi komunikacyjnej, miejsc parkingowych. Po jego rozpatrzeniu SKO decyzją z 9 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 6 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu organ II instancji powołując się na orzecznictwo wskazał, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych, takie jak np. wysokość budynków, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Następnie organ wyjaśnił, że jeśli chodzi o linię zabudowy, to zapisy art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), nie powodują wyłączenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), w tym § 4 tegoż. Linia zabudowy musi być wyznaczona zgodnie z ww. przepisem ustawy o drogach publicznych, jednak może być wyznaczona w większej odległości od pasa drogowego niż wynika to z ww. ustawy, o ile jest to uzasadnione przepisami § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia. W omawianej sprawie linia zabudowy została ustalona w oparciu o budynek przy ul. [...], skoro w pierzei ul. [...] nie ma ukształtowanej linii zabudowy - a więc zgodnie z przepisem § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Organ wskazał również, że obowiązek określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej dla danej inwestycji wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), a zatem i określania minimalnego udziału takiej powierzchni dla danej inwestycji. SKO wskazało, że maksymalna wysokość obiektu - 7,5 m (=/-20%) została ustalona w nawiązaniu do budynku przy ul. [...] , zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zauważył, że w obszarze analizowanym brak zabudowy o wysokości 14-17 m wnioskowanej przez wnioskodawczynię. Ustalenie kąta nachylenia dachu - 12 % (wartość graniczna/ dach płaski/dach strony PN-89/B-10425), jest zgodne z wnioskiem o warunki zabudowy w omawianej sprawie i zgodne z § 8 ostatnio powołanego rozporządzenia. W wynikach analizy zagospodarowania obszaru analizowana zabudowa ma zarówno różne typy dachów stromych, jak i dachy płaskie. Na koniec swoich rozważać organ wskazał, że cytowane w odwołaniu zapisy zaskarżonej decyzji dotyczące warunków obsługi komunikacyjnej wynikające z przepisów innych niż dotyczących zagospodarowania przestrzennego, mają charakter informacyjny, do spełnienia przez inwestora na etapie występowania o pozwolenie na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła M.P. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr 46/RU/2022 z dnia 6 kwietnia 2022 r. oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1) art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U.2022, poz. 503 - zwanej dalej "ustawą") poprzez błędne jego zastosowanie i przeprowadzenie analizy wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wybiórczy, bez uwzględnienia charakteru i parametrów zabudowy na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz dz. ew. [...], [...], [...], [...], [...] oraz 46/4 z obrębu 2-07-18, poprzez brak analizy tej zabudowy i wyznaczenie tego obszaru w sposób sprzeczny z prawidłową wykładnią tego przepisu obejmującego w znacznym zakresie działki niezbudowane oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], co doprowadziło do nieprawidłowej analizy tego obszaru w najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji a w konsekwencji uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sposób odbiegający do parametrów zabudowy wskazanych we wniosku skarżącej, 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003 Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez nadmiernie wąskie określenie obszaru analizowanego inwestycji skarżącej i wytyczenie go w obszarze obejmującym w większości działki niezbudowane oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] zaś braku odniesienia się do działek bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, w obszarze ul. P. co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy oraz wyznaczenia parametrów i wskaźników zabudowy, oraz zapewni kształtowanie ładu przestrzennego w sytuacji, gdy określenie obszaru analizowanego w sposób szerszy bądź przesunięty w stronę ul. P. doprowadziłoby do prawidłowego ustalenia tych warunków w oparciu o zabudowę znajdującą się w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie działki inwestycyjnej; 3) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej jako rozporządzenie w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i będące skutkiem tegoż uchybienia naruszenie przepisów postępowania - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu tych przepisów w zakresie zastosowanego w tym przepisie pojęcia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej i pominięciu w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu zabudowy znajdującej się na działkach objętych częściowo linią analizowanego obszaru w tym m. in. dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], w sytuacji, gdy z jego prawidłowej wykładni wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to intencją prawodawcy było, aby ów wskaźnik określić na podstawie średniego wskaźnika zabudowy całych działek budowlanych, które znalazły się w obszarze analizowanym, nawet jeśli ich części wykraczają poza granice tego obszaru, 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię tego przepisu rozporządzenia i w jej efekcie jego błędne zastosowanie poprzez arbitralne ustalenie linii zabudowy nieruchomości w odległości 11 metrów od granicy działki inwestycyjnej z ul. [...] i tym samym bezpodstawne ograniczenie prawa inwestora do zabudowy nieruchomości, bez jakiegokolwiek uzasadnienia podjętej w tym zakresie decyzji i ustaleń leżących u jej podstaw i nie zastosowanie w sytuacji podstaw faktycznych do ich zastosowania regulacji zawartej w § 2 i 4 tego rozporządzenia poprzez ustalenie linii zabudowy nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącej; 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich nieuprawnione zastosowanie, a w następstwie tych naruszeń uregulowanie w decyzjach udziału powierzchni biologicznie czynnej w sytuacji, gdy ustalenie powierzchni biologicznie czynnej nie jest materią podlegającą uregulowaniu w decyzji o warunkach zabudowy, zaś § 2 pkt 3 wyżej wskazanego rozporządzenia nie stanowi samodzielnej podstawy do ujęcia tej materii w decyzji o warunkach zabudowy; 6) art. 54 pkt lit c ustawy poprzez jego błędną wykładnię poprzez ustalenie w decyzji wskaźnika miejsc parkingowych w sytuacji, gdy przepis ten zobowiązuje wyłącznie do określenia obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, zaś ustalania w ramach tego obowiązku liczby lub wskaźnika miejsc parkingowych stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisu i nie powinno mieć miejsca, 7) art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego poprzez dokonywanie w zaskarżonej decyzji Organu I instancji nakładania obowiązków na inwestora w zakresie ustalenia w niej liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji z odwołaniem się do zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego - rys. nr 8 - Strefy zróżnicowanych warunków obsługi komunikacyjnej i parkowania pojazdów (załącznik nr 2 do uchwały nr XII/2689/2010 z dnia 7 października 2010 r. - ujednolicona forma z wyróżnieniem zmian załącznika nr 2 do uchwały nr LXXX/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. ze zmianami); 8) §1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26.08. 2003 r. (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 158 ze. zmianami) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy w zaskarżonych decyzjach o warunkach zabudowy poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie i nałożenie na tej podstawie na skarżącą nie uzasadnionych obowiązków w zakresie dotyczące przebudowy drogi publicznej; 9) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy w zaskarżonych decyzjach o warunkach zabudowy poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie i ustalenie w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr 45/RU/2022 z dnia 6 kwietnia 2022 r. w pkt. 1.5 ppkt.2,3.4,5,6,7 warunków obsługi komunikacyjnej w zakresie planowanej budowy, jako nie mających podstawy prawnej w decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, 10) art. 80 k.p.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez przygotowanie analizy cech zabudowy i funkcji zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 1 i 2 do decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 45/RU/2022 oraz jej analizę jako kluczowego dowodu w zakresie zgodności wniosku skarżącej o wydania jej warunków zabudowy nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przez tego samego pracownika to jest mgr. inż. arch. S. K. i wydanie przez niego wraz z działającą z up. Prezydenta m. st. Warszawy B. G. Naczelnika Wydziału i Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] zaskarżonej decyzji, 11) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy polegające na tym, że z załącznika graficznego Nr 1 decyzji z dnia 6 kwietnia 2022 r., będącego mapą, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, nie wynika aby mapa ta, zgodnie z wymogiem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy była przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury" w wersji zmienionej rozp. Ministra Rozwoju i technologii z dnia 17 grudnia 2021r. zmieniającej rozporządzenie w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U z 2021r., poz. 2399, obowiązującej od dnia 3 stycznia 2022r.) W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy. Trzeba podkreślić, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnie sformułowanego wniosku i brak ograniczeń w tym ile takich wniosków złożono dla konkretnych inwestycji, z których każda może się różnić, zatem organy nie dokonują porównywania, gdy dla danego terenu wydana zastała już uprzednio decyzja o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem dla konkretnie sformułowanego wniosku, gdy spełnione zostaną wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p. W tym miejscu wskazać trzeba, że skład orzekający podziela pogląd, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora. Z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie ma pełnić ( vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r. sygn.akt IV SA/Wa 2581/2007). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 000), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust 5a u.p.z.p. ( poprzednio § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyniki analizy w części tekstowej, jak i graficznej stanowiące załączniki do zaskarżonej decyzji organu I instancji nie zostały sporządzone w sposób czytelny i prawidłowy. Zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p. - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W celu ustalenia faktycznych rozwiązań urbanistycznych istniejących na terenie sąsiadującym z nieruchomością na której planowane jest wnioskowane przedsięwzięcie, organ wyznacza wokół danej nieruchomości obszar w granicach którego przeprowadza analizę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów . Przechodząc dalej wskazać należy, że ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, organ może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w ustawie, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Przepis art. 61 ust 5a ustawy określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). Zabieg taki wymaga jednak dodatkowego szczegółowego uzasadnienia podyktowanego określonymi potrzebami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego. W tym miejscu wskazać trzeba, że z załącznika graficznego Nr 2 decyzji z dnia 5 kwietnia 2022r., będącego mapą , na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, nie wynika, aby mapa ta zgodnie z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego, co zakwalifikować należy jako istotne naruszenie art. 54 ust 3 w zw. z art. 64 i art. 61 ust 5a u.p.z.p. Podkreślenia także wymaga, że mapa ta jest nieczytelna w zakresie poczynionych na niej adnotacji dotyczącej zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, zaś cześć pisemna analizy nie zawiera żadnego zestawienia dotyczącego tejże zabudowy pozwalającego na weryfikację przyjętych przez organy wskaźników zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. W związku z powyższym trzeba wskazać, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2011 r., sygn. II SA/Kr 25, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 25, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012r., sygn. II SA/Bk 25, Lex Omega nr 1248692). Wyznaczenie obszaru analizowanego, ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z art. 61 ust 5a ustawy. Po pierwsze podkreślenia wymaga, że ze względu na usytuowanie działki nr ew. [...] - znaczne rozproszenie zabudowy w tym rejonie oraz charakterystykę przewidzianej zabudowy, wnioskodawczyni składając wniosek o ustalenie warunków domagała się wyznaczenia powiększonego obszaru analizowanego niż minimalna trzykrotność szerokości frontu działki wynoszącej około 22,6m. Pomimo wniosku organ nie wyjaśnił dlaczego go nie uwzględnił, ustalając obszar analizowanego terenu na 67,8m od granic działki sytuując ja w centrum tego obszaru. Przyjęty przez organ I instancji obszar analizowany zakreślony na mapie linią przerywaną od 1 do 8 , obejmuje swoim zasięgiem fragmenty działek budowlanych nr ew. [...] i [...] jednak zabudowa na tych działkach nie została ujęta w analizie , co miało wpływ na ustalenie parametrów zabudowy na działce nr ew. [...]. Jak wyjaśnił to WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22.08.2012 sygn., akt IV SA/Po 293/12 nie można akceptować wyznaczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób, że "przecina" on budynek znajdujący się na działce oraz działkę, pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą. Sąd orzekający co do zasady podziela pogląd , że granice obszaru analizy nie muszą pokrywać się z granicami ewidencyjnymi analizowanych działek. O ile zatem można zaakceptować wykreślenie granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działek, to nie można zaakceptować wyznaczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób że "przecina" on budynek znajdujący się na działce, oraz "przecina" działkę, pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.02.2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1172/10, a także wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12.04.2012r., sygn. IV SA/Po 292/12 i z dnia 22.11.2017r. o sygn. IV SA/Po 848/17 dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Tym samym właściwym jest, by organ dochował opisanym wyżej wymogom i objął zakresem ustalonego obszaru analizowanego działki, które przecinał obszar analizowany wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem. Fakt ten jednak wymaga prawidłowego uzasadnienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy, a także w decyzji. Innymi słowy z analizy, a także decyzji, powinno jasno wynikać, czy i jakie działki przecięte zostały objęte obszarem analizowanym. Tak więc w sytuacji, kiedy linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania. W ocenie Sądu, w wypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie ustawy, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust.1 – 5 u.p.z.p. Nie znajduje w takiej sytuacji uzasadnienia teza w myśl której, nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, winna być w analizie pominięta. Należy pamiętać, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno -estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Usprawiedliwione jest więc stwierdzenie, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził proces analizy urbanistycznej wyznaczonego obszaru, gdyż oprócz nieruchomości znajdujących się w obszarze analizy, nie wziął również pod uwagę zabudowy na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], które w części niezabudowanej znalazły się w granicach wytyczonego obszaru analizowanego. Tymczasem działki te są zabudowane obiektami o wysokości od 12 do 16m ( hala wielkogabarytowa oraz budynki o wysokości około 12m i 15m), co niewątpliwie miałoby wpływ na ustalenie takich parametrów jak wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość najwyższego punktu krawędzi elewacji frontowej, wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej czy geometrii dachu. Jak już wspomniano wyżej, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zasadniczym dowodem kształtującym decyzję jest analiza urbanistyczna. To ona bowiem stanowi podstawowy dowód w sprawie i zawiera istotne ustalenia i wnioski. Dlatego też organy administracji winny szczególnie wnikliwie oceniać prawidłowość jej sporządzenia. W kontrolowanym przypadku organy administracji nie sprostały temu obowiązkowi, gdyż analiza sporządzona w sprawie nie jest pełna i rzetelna i w rezultacie nie wyjaśnia wszystkich istotnych kwestii niezbędnych dla oceny zasadności wniosku. Należy podkreślić, że dowód ten powinien być możliwy do weryfikacji. W tym przypadku jest to utrudnione, z przyczyn powyżej omówionych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. Jak wynika z analizy urbanistycznej teren objęty wnioskiem leży w sąsiedztwie terenów o funkcji mieszkaniowej oraz usługowej, funkcje te przenikają się. W pojęciu kontynuacji funkcji mieści się także zabudowa towarzysząca budynkom mieszkalnym, tego rodzaju zabudowie może towarzyszyć zabudowa o innej funkcji uzupełniającej budownictwo mieszkaniowe np. o funkcji usługowej, handlowej - por. Z. Niewiadomski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz". Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 501 - 503; a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 269/07. Organ pierwszej instancji uznał, a skarga ustalenia tego nie kwestionuje, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję już istniejącą i można ją pogodzić z funkcjami występującymi w obszarze analizowanym. W § 4-8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury określono sposób ustalania poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy. W myśl § 4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie jednak z § 4 ust.4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że reguły wyznaczenia linii zabudowy zastosować w istocie należy do wytyczania linii nowej zabudowy od strony drogi publicznej, mimo że takiego wyraźnego wskazania przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia w tym zakresie nie stanowią. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie kwestionowany jest pogląd, że użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa (wyr. NSA z 9 września 2014, sygn. akt II OSK 550/13; z 15 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 174/10; z 24 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 79/17; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji , co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, ustalił nieprzekraczalną linie zabudowy w odległości około 11m od strony drogi publicznej ul. [...] oraz około 16m od krawędzi jezdni. Jak wskazał organ – w pierzei ul. [...] nie ma ukształtowanej linii zabudowy . Jednocześnie organy obu instancji wskazały, że linia zabudowy została wyznaczona przez narożny budynek przy ul. [...] i jest zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych. Dopuszcza się, zatem inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Tymczasem art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych ( Dz.U 2021r. ,poz.1376 ze zm.) wymaga, aby obiekty budowlane przy drogach gminnych ( ul. [...]) sytuowane były w odległości co najmniej 6m ( w terenie zabudowy) i 15m ( poza terenem zabudowy) od zewnętrznej krawędzi jezdni. Warunki te spełnia zabudowa po przeciwnej stronie ulicy [...] ( nr 4 i 5)( nie uwzględniona przez organ), usytuowana w odległości około 8m od krawędzi jezdni ul. [...]. Decyzja ustalająca nieprzekraczalną linie zabudowy w nawiązaniu do działki sąsiedniej ( ul. [...] o nietypowym kształcie i narożnej, na której ze względu na rodzaj prowadzonych usług ( warsztat samochodowy) linia zabudowy została ukształtowana w znacznym oddaleniu niż wymogi stawiane przez ustawę o drogach publicznych, stanowi przejaw nadmiernego rygoryzmu, nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki bezpośrednio przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Z tego tez względu organ winien był uwzględnić istniejącą linię zabudowy przy ul. [...] ( po przeciwnej stronie ulicy), a nie poszukiwać zabudowy od sąsiadującej drogi publicznej ul. [...]. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego braku podstawy prawnej dla ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, co stanowiłoby o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 67 ust. 3 u.p.z.p. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz. U. 2003.164.1589) wskazano między innymi, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Można podzielić pogląd skarżącej, że z przepisu tego nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach w przedmiocie warunków zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej, jednak nie sposób zgodzić się z twierdzeniem o barku uprawnień organu do dokonania takich ustaleń. Przywołane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawdą jest , że ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazał, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Podkreślenia jednak wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności i dopuszczalnej zabudowy nieruchomości, których to prawo własności dotyczy. Zastępuje więc niejako zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy Gmina takiego aktu prawa miejscowego nie uchwaliła. Stąd w ocenie Sądu dopuszczalnym jest ustalenie w decyzji o warunkach wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, która to praktyka była i jest szeroko akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego ( vide wyrok NSA z dnia 12.03.2015r., II OSK 2043/13, wyrok z dnia 23.11.2022r., II OSK 1898/21). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 pkt lit c u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię poprzez ustalenie w decyzji wskaźnika miejsc parkingowych w sytuacji, gdy przepis ten zobowiązuje wyłącznie do określenia obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wyjaśnić trzeba, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna ( możliwa ) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są spełnione. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ,wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do rozpatrzenia sprawy dotyczącej danej inwestycji w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne - § 18 ust. 2 rozporządzenia. Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych ( vide wyrok NSA z dnia 12.05.2015r., II OSK 2435/13, z dnia 19.12.2012r., II OSK 1543/11). Przepis art. 54 pkt 2 lit c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na planowaną budowę także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa ) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), to istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka minimalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie. W ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu. Czyli decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje liczby miejsc postojowych ani ich lokalizacji ale określa wymogi, według których na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego należy ustalić wymaganą liczbę miejsc postojowych. W ocenie Sądu , wbrew zarzutom skargi, dopuszczalnym jest więc wskazanie minimalnej liczby miejsc postojowych w odniesieniu do konkretnej formy planowanej zabudowy. W sprawie niniejszej w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano na konieczności lokalizacji dodatkowych miejsc postojowych, w ilości 20% ponad liczbę miejsc wynikającą z tzw." wskaźnika dla strefy" ( wskaźnik ten może ulec zmniejszeniu) określonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy ( Uchwała Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10.10.2006r. ze zm.). Nie można więc organowi postawić uzasadnionego zarzutu, że poza swoja kompetencją wyznaczył liczbę miejsc postojowych, natomiast w ocenie Sądu w sposób całkowicie dowolny i nieuzasadniony wymogi dotyczące uwzględniania w projektach zagospodarowania terenu miejsc parkingowych ustalone w Studium Zagospodarowania Przestrzennego zostały zwiększone o 20%. Przy czym Sąd w sposób oczywisty nie kwestionuje, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nie stanowi aktu prawa miejscowego i jego ustalenia nie są wiążące ani dla organów ustalających warunki zabudowy ani organów udzielających pozwolenia na budowę. Słusznie jednak organ odwoławczy wskazał , że może służyć jako środek dowodowy jak każdy inny dokument na podstawie art. 75 k.p.a., zaś nie ulega wątpliwości, że określa politykę miasta w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę oraz program parkingowy miasta. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Gmina w ten bowiem sposób kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania. Powyższe jednak nie stanowi opozycji dla stwierdzenia, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym zapisy dotyczące określenia dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych, muszą być dostosowane do charakteru danego postępowania, przy jednoczesnym przestrzeganiu – jak już wyżej wskazano - kompetencji organów administracji publicznej. Ponadto zauważyć należy, że w niniejszej sprawie zarządcą drogi publicznej – ulicy [...], przy której zlokalizowany jest teren inwestycji, jest organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenić winien samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania decyzji. Oznacza to, że zagadnienia rozłożone w normalnej sytuacji na organ wydający decyzję i organ uzgadniający, są skoncentrowane w kompetencji tego samego organu i zbędne jest w zakresie uzgodnienia, przewidzianego w art. 53 ust. 5 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy stosowanie trybu z art. 106 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009r., sygn. akt II OSK 1455/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007r., sygn. akt II SA/Kr 740/06). Zatem stosowne ustalenia i uzasadnienie wymogów, wynikających z przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego mogą i powinny znaleźć się w decyzji rozstrzygającej sprawę o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez przygotowanie analizy cech zabudowy i funkcji zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 1 i 2 do decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 45/RU/2022, przez tego samego pracownika to jest mgr. inż. arch. S. K. i wydanie przez niego decyzji organu i instancji, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 60 ust 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Wymagania powyższego przepisu zostały zachowane bowiem analizę urbanistyczną sporządził mgr inż. arch. S. K. ( nr dyplomu [...]). Żaden przepis prawa nie wskazuje na niedopuszczalność sporządzenia analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy przez tę samą osobę. Ponadto decyzję organu I instancji podpisała w imieniu Zarządu Dzielnicy Warszawa [...] -B. G. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], a zatem to ta osoba, działając z upoważnienia organu, potwierdziła poprawność sporządzenia analizy urbanistycznej. Na koniec należy również wskazać, że decyzja organu odwoławczego nie spełnia warunku merytorycznego rozpoznania sprawy ponownie w jej całokształcie , a ogranicza się jedynie do lakonicznej odpowiedzi na zarzuty odwołania, co wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Świadczy o tym również tak ewidentny fakt, że organ II instancji nie zauważył, że w decyzji I instancji ustalono wskaźnik maksymalnej wysokości budynku na 9m ( +/- 20%), a nie jak twierdzi SKO na 7,5 m ( +/- 20%), w nawiązaniu do wysokości budynku wielorodzinnego usytuowanego w najbliższym sąsiedztwie przy [...]. Również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy określono na max.36% w odniesieniu do tego budynku. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny, kierować się wyżej przedstawionymi wskazaniami zwłaszcza co do prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej zarówno pod względem formalnym ( na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000) jak i merytorycznej poprzez uwzględnienie wszystkich nieruchomości w niej ujętych wraz z istniejąca na nich zabudową, a w konsekwencji ustalenie prawidłowych wskaźników zabudowy kształtujących możliwość zabudowy działki nr ew. [...] przy wskazanej przez wnioskodawczyni funkcji zabudowy i przy prawidłowo ustalonej linii zabudowy. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły przedwcześnie bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w tym: art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 61 ust 5a u.p.z.p oraz przepisami oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Niepełne wyjaśnienie całokształtu sprawy i nie ustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez stronę za znaczące dla sposobu załatwienia sprawy jest bardzo istotne również ze względu na ogólną zasadę postępowania administracyjnego z art. 8 k.p.a., zobowiązującą do pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Obowiązkiem organów jest takie uzasadnienie decyzja, aby strona powinna być przekonana, że decyzja została wydana po wnikliwym zapoznaniu się ze stanowiskiem wnioskodawcy. W ocenie Sądu takiego warunku nie spełnia zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca. Lakoniczność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, a przede wszystkim nie rozpoznanie sprawy ponownie co do istoty, jak też brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, wskazuje na niedochowanie należytej dbałości o jego jakość, co prowadzi w dalszej kolejności do uchybienia zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w punkcie I sentencji, przyjmując za podstawę przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów. (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.