VII SA/Wa 2445/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. T. kwotę 597zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] sierpnia 2017 r. znak [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania T. T. (dalej: skarżący) od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. T. pozwolenia na budowę ziemnego uszczelnionego zbiornika wodnego - łowisko wędkarskie, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] października 2015 r. Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., Nr [...] , znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. T. pozwolenia na budowę ziemnego uszczelnionego zbiornika wodnego - łowisko wędkarskie, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Od decyzji wojewody z [...]października 2015 r. skarżący złożył odwołanie. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., znak: [...], GINB stwierdził, że skarżący uchybił, terminowi do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z uwagi na złożenie przez T. T. wniosku o uzupełnienie decyzji wojewody z [...] października 2015 r., termin do wniesienia odwołania liczony winien być zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. Postanowienie w przedmiocie uzupełnia decyzji organu wojewódzkiego zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 7 grudnia 2015 r., w związku z czym termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu wojewódzkiego upłynął 21 grudnia 2015 r. Skarżący pismem z 19 grudnia 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej - 22 grudnia 2015 r.) złożył odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego. Tym samym, w ocenie GINB powyższe odwołanie zostało nadane z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Postanowienie GINB z [...] lutego 2016 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 975/16, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż organ w nie miał podstaw do oceny, że pismo skarżącego z 27 października 2015 r., stanowiło li tylko wniosek o uzupełnienie decyzji. Pismo to zostało sformułowane przez stronę, która nie jest profesjonalistą. Już w pierwszym zdaniu zostało zawarte stwierdzenie, że strona nie zgadza się z decyzją i dalej sformułowano wniosek o uzupełnienie decyzji oraz wskazano, że po uzupełnieniu zostanie wniesione odwołanie z poszerzoną argumentacją. Taka treść dokumentu nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowi on odwołania wraz z wnioskiem o uzupełnienie decyzji - odwołania, które będzie jeszcze uzupełnione o dodatkową argumentację. Wyjaśniając motywy prawne zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. GINB w pierwszej kolejności wskazał, iż stanowisko wyrażone w wyroku WSA jest zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) (dalej: p.p.s.a.) wiążące dla GINB. Organ wywiódł dalej, że ze wskazań zawartych w wyroku WSA wynika, iż pismo skarżącego z 27 października 2015 r. należy potraktować jako odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. oraz żądanie uzupełnienia tej decyzji. Organ powołał się na treść art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 111 § 1, § 1b i § 2 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2015 r. odmówił uzupełnienia swojej decyzji, pouczając jednocześnie, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji, biegnie od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. Przyjmując, że skarżący pismem z 27 października 2015 r. złożył odwołanie od wojewody z [...] października 2015 r. wraz z wnioskiem o jej uzupełnienie, uznać należy że to odwołanie zostało wniesienie przedwcześnie. Złożenie tego odwołania nastąpiło bowiem przed doręczeniem stronie postanowienia z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie uzupełnienia decyzji organu wojewódzkiego. W konkluzji GINB stwierdził, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 477/02, wyrok NSA z 8 maja 2003 r., sygn. akt I SA 1958/01), że w przypadku zastosowania trybu przewidzianego w art. 111 k.p.a., termin do wniesienia odwołania nie biegnie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji, lecz ulega on przesunięciu i rozpoczyna bieg od dnia doręczenia rozstrzygnięcia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę (postanowienie NSA w Warszawie z 8 maja 2014r., II OSK 1089/14, wyrok NSA z 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1222/15; M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, str. 665, CH. Beck, Warszawa 2013 r.) organ wskazał, iż oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia środka zaskarżenia nie biegnie. Złożenie w terminie wniosku o uzupełnienie, powoduje, że termin do złożenia odwołania biegnie dopiero od dnia doręczenia wnioskodawcy odpowiedzi, zaś złożone odwołanie jeszcze przed tym terminem jest przedwczesne. GINB wskazał dalej, że norma prawna wynikająca z art. 134 k.p.a. ma charakter imperatywny. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Skarżący zaskarżył w całości do WSA w Warszawie postanowienie GINB z [...] sierpnia 2017 r., zarzucając naruszenie następujących przepisów: I. art. 7, 9 w zw. z art. 50 i art. 61. art. 111, art. 128 i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez: 1) bezzasadne uznanie, iż odwołanie skarżącego (pismo z 27.10.2015 r.) zostało złożone przedwcześnie, albowiem w przypadku zastosowania trybu przewidzianego w art. 11 1 k.p.a., termin do wniesienia odwołania nie biegnie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji, lecz ulega przesunięciu i rozpoczyna bieg od dnia doręczenia rozstrzygnięcia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia, podczas gdy: a) pismo skarżącego z 27.10.2015 r., jest dwuznaczne, zawiera dwa odrębne, sprzeczne ze sobą (wykluczające się) żądania, co oznacza, iż skarżący mógł skutecznie złożyć tylko jeden z nich; b) nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dokładne ustalenie rzeczywistych intencji skarżącego wyrażonych w piśmie z 27.10.2015 r. poprzez odebranie od skarżącego wyraźnego oświadczenia w przedmiocie, czy złożone przez skarżącego pismo stanowi odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] .10.2015 r., znak [...], czy też wniosek o uzupełnienie tejże decyzji; c) prawidłowa wykładnia żądań skarżącego, wyrażonego w piśmie z 27.10.2015 r., winna prowadzić do wniosku, iż skarżący wnosił o merytoryczne rozpoznanie sprawy (nie zgadzał się z treścią zaskarżonej decyzji, przywołując merytoryczne argumenty), a w konsekwencji, pomimo powołania się przez skarżącego w treści ww. pisma na przepis art. 111 k.p.a., pismo należało uznać za odwołanie od decyzji Wojewody [...], nie zaś wniosek o jej uzupełnienie, co też zostało (pośrednio) przyznane przez Wojewodę [...] w postanowieniu z [...].11.2015 r., znak sprawy: [...], tj. " Wnioskujący (...) domaga się zatem orzeczenia diametralnie innego niż zapadło w decyzji Wojewody"; 2) ponowne wydanie postanowienia, w którym organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wspomnianej decyzji, podczas gdy organ był związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VII Wydział z 7.04.2017 r., sygn. akt: VII WA/Sa 975/16; II. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy termin ten został dochowany, albowiem skarżący pismem nienazwanym z 27.10.2015 r., wniósł de facto odwołanie od rzeczonej decyzji, nie zaś wniosek ojej uzupełnienie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie GINB do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od GINB kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. GINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niniejsza sprawa rozpoznawana jest po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez GINB w wyniku uchylenia przez WSA w Warszawie, wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt IIV SA/Wa 975/16, postanowienia GINB z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji zastosowanie znajduje treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Ocena prawna może również dotyczyć braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie. Wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem ponownego wyjaśnienia w tej samej sprawie. Wobec powyższego sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt IIV SA/Wa 975/16, w szczególności co do uznania, że zaskarżone postanowienie GINB z [...] lutego 2016 r., którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., zapadło z naruszeniem przepisów prawa oraz że jako odwołanie należy potraktować pismo skarżącego z 27 października 2015 r., wobec zawarcia w nim stwierdzenia, że strona nie zgadza się z wydaną decyzją. Pismo to zostało złożone w przewidzianym art. 129 § 2 k.p.a. dla odwołania terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu decyzji wojewody z [...] października 2015 r. pełnomocnikowi skarżącego i zawierało również żądanie uzupełnienia decyzji. Organ I instancji (wojewoda) potraktował pismo skarżącego jako wniosek o uzupełnienie decyzji, bez wcześniejszego wezwania strony o sprecyzowanie charakteru tego pisma, podczas gdy w ocenie sądu wyrażonej w wyroku z 7 kwietnia 2017 r. pismo to spełnia wymogi odwołania określone w art. 128 k.p.a. Zaskarżone postanowienie GINB z [...] sierpnia 2017 r. zapadło w niezmienionym stanie faktycznym, przy czym organ ten miał obowiązek uwzględnić ocenę prawną sądu zawartą w wyroku z 7 kwietnia 2017 r. Ocena ta nie pozwala natomiast na odmienne przyjęcie, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia, że do wniesienia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. doszło z uchybieniem terminu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi - 100 zł; wynagrodzenie adwokata – 480 zł; opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.