VII SA/Wa 2437/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Granatowska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 lipca 2025 r. nr 127/2025 w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 11 lipca 2025 r. Nr 127/2025 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "MWINGiK") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "p.g.k.") po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty P. z [...] marca 2025 r., znak: [...], o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków - utrzymał tą decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wnioskiem z 18 grudnia 2023 r. J. M. wystąpił do Starosty P. o zmianę wpisów w egib dotyczących zmiany użytków gruntowych w obszarze działek ewidencyjnych nr [...] i [...], położonych w obrębie [...], gminie P., poprzez "wpisanie użytek rolny, zgodnie z definicją gospodarstwa rolnego" oraz przekazanie kopii decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej i decyzji o zmianie klasyfikacji użytku gruntowego w zakresie ww. działek. Wnioskodawca swoją prośbę motywował tym, że nie otrzymał powyższych decyzji administracyjnych, a dokument wydany przez organ wykorzysta w Sądzie Rejonowym w P. Do wniosku dołączono zaświadczenie Starosty z 2 września 2019 r. o braku dokumentacji z wydzielenia działki nr [...] oraz zaświadczenie Starosty z 19 września 2019 r. o braku dokumentacji z wydzielenia działki nr [...]. Starosta P. pismem z 5 stycznia 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że obecnie w egib na przedmiotowych działkach wykazywany jest użytek dr - droga, a aktualny stan użytków gruntowych zgodny jest z operatem geodezyjnym nr [...] z dnia 8 sierpnia 2001 r. oraz operatem geodezyjnym nr [...] dnia 14 lutego 2019 r. W związku z tym, aby dokonać aktualizacji informacji zawartych w egib niezbędne jest przedłożenie nowej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego4. Wnioskodawca w wyznaczonym przez organ terminie nie przedłożył tych dokumentów, i 9 maja 2024 r. Starosta P. wydał decyzję znak: [...], w której orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w egib, polegającej na zmianie użytków w obszarze działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...], gminie P. oraz przekazania kopii decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej i decyzji o zmianie klasyfikacji użytku gruntowego w zakresie ww. działek. W uzasadnieniu wskazał, że w swoich zasobach nie odnalazł żądanych przez stronę dokumentów. Na ww. decyzję J. M. wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu sprawy MWINGiK decyzją nr 136/2024 z 25 lipca 2024 r. uchylił ww. decyzję Starosty P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na brak uzasadnienia prawnego i faktycznego, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania oraz zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących przedmiotu postępowania z wnioskodawcą, uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i przeprowadzenia oględzin przedmiotowych działek w terenie w celu weryfikacji poprawności danych aktualnie widniejących w operacie ewidencyjnym. Decyzją z [...] marca 2025 r. Starosta ponownie orzekł o odmowie aktualizacji ww. informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków i wyjaśnił, że udostępnił stronie dokumentację zgromadzoną w sprawie, zgodnie z wniesionym 17 stycznia 2025 r. wnioskiem. Od tej decyzji odwołał się J. M. MWINGiK wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k. pojęcie egib rozumie się jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego danej nieruchomości. W myśl art. 20 ust. 1 ww. ustawy egib obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeśli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zostały wymienione w tabeli załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W myśl art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w egib podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa; dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 ww. ustawy; materiałów zasobu; wykrycia błędnych informacji lub na wniosek właściciela nieruchomości lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast, zgodnie z § 29a ww. rozporządzenia ws. egib aktualizacja ewidencji następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub z obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub ze stanem prawnym oraz z obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych lub wyeliminowania danych błędnych. Przez dane błędne należy rozumieć takie dane, które nie mają potwierdzenia w zbiorze dokumentów, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.k. Obecnie w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] na działkach nr [...] i [...] wykazywany jest użytek dr - droga o powierzchni odpowiednio 0,0344 ha i 0,0371 ha. J. M. wnioskiem z 18 grudnia 2023 r., występując do Starosty P. o zmianę wpisów w egib oraz przekazanie kopii decyzji wskazał, że wpis dotyczący użytków gruntowych jest błędny, a dla przedmiotowych działek w egib powinien być wykazany użytek rolny. Powyższe nie znajduje jednak potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej przez Starostę P., która w ocenie organu uzasadnia aktualny wpis dotyczący użytku dr na przedmiotowych działkach. W zaskarżonej decyzji organ I intencji szczegółowo przedstawił historię zmian przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...], wskazując przy tym również liczne opracowania geodezyjne, z analizy których jednoznacznie wynika, że od lat 80 na ich obszarze nieustannie funkcjonował użytek dr. Należą do nich w szczególności: operat z odnowienia i aktualizacji ewidencji gruntów obrębu [...], gmina P., nr [...], operat nr [...] z modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w latach 1999 - 2001, operat dotyczący wykonania mapy do celów prawnych [...], operat dotyczący rozgraniczenia [...]. Starosta P. wskazał również, że dwukrotnie przeprowadził na przedmiotowych działkach oględziny, których wynikiem jest obszerna dokumentacja fotograficzna oraz protokoły z 18 października i 22 listopada 2024 r. Dokumentacja ta potwierdziła wcześniejsze ustalenia organu. Na zdjęciach uwidocznione zostały bowiem wyraźne ślady użytkowania działek nr [...] i [...] jako drogi dojazdowej do działek sąsiednich. J. M. na żadnym etapie postępowania nie przedstawił żadnej dokumentacji obrazującej inny stan użytkowania, w tym stosownego opracowania geodezyjnego zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych w zakresie użytków, mimo że Starosta P. wskazywał stronie jakich oczekuje od niej dokumentów już w piśmie z 5 stycznia 2024 r. Zamiast tego strona domagała się przywrócenia do ewidencji wpisów sprzed ponad 40 lat, co w kontekście użytków gruntowych, które powinny być zgodne z faktycznym sposobem użytkowania, a ten niewątpliwie zdążył ulec zmianie, nie może mieć miejsca. Nawet w przypadku uznania, że przedłużenie dawnej działki drogowej nr [...] o działkę [...], znajdującą się na obszarze obecnej działki [...], na skutek odnowienia i aktualizacji ewidencji w 1982 r. było nieuprawnione i wymagało sprostowania. Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest bowiem fakt, że aktualne zapisy egib w zakresie użytków są zgodne z dokumentacją znajdującą się w pzgik oraz faktycznym sposobem użytkowania przedmiotowych gruntów, co z kolei udowodnił Starosta uzupełniając materiał dowodowy sprawy o dokumentację fotograficzną sporządzoną podczas oględzin. Organ prowadzący egib jest zobowiązany do utrzymania jej w stanie aktualności i zgodności z dostępnymi dla tego organu dokumentami. Zasada aktualności danych uniemożliwia więc organowi ujawnienie w tej ewidencji stanów historycznych, również w przypadku istnienia dokumentów potwierdzających te stany, jeżeli istnieją nowsze dokumenty, potwierdzające stan faktyczny panujący obecnie na gruncie. Inaczej mówiąc, organ ewidencyjny dokonuje jedynie rejestracji stanów prawnych wynikających z posiadanych dokumentów, noszących walor aktualności, strzegąc przy tym prawidłowości i koherencji tego rejestru ze stanem faktycznym. Aktualizacja egib następuje zatem w sposób ciągły i jeżeli organ ewidencyjny nie stwierdzi, że w egib ujawniono dane błędne, tj. dane nieznajdujące potwierdzenia w dokumentacji przyjętej do pzgik i obecnym stanie panującym na gruncie, to nie ma on podstaw do przeprowadzania dodatkowej aktualizacji zarówno z urzędu, jak i na wniosek właściciela gruntów. Powyższe możliwe jest tylko, jeżeli wnioskodawca uprawdopodobni, że ustalenia organu są błędne poprzez dostarczenie nowej dokumentacji geodezyjnej, zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych. W związku z tym, wezwanie przez Starostę P. strony o dostarczenie ww. dokumentacji, w sytuacji przeprowadzenia wcześniejszego badania stanu faktycznego i prawnego sprawy, MWINGiK uznał za zasadne i konieczne w celu ewentualnej realizacji jej żądania. Organ przywołał art. 7, 79a k.p.a., uznając, że Starosta wypełnił nałożone tamże obowiązki. Ponadto, na podstawie art. 9, 10 k.p.a., informował stronę o możliwości czynnego udziału w sprawie m.in. poprzez uczestnictwo w planowanych oględzinach nieruchomości i możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. J. M. skorzystał z przysługującego mu prawa m.in. 22 listopada 2024 r., udostępniając nieruchomość Staroście w celu przeprowadzenia oględzin oraz uzyskując później od niego kopię dokumentacji zgromadzonej w sprawie, o czym świadczą pisma z 11 grudnia 2024 r. i 6 lutego 2025 r. i zapoznał się z aktami sprawy. Jednak zarówno przed organem I, jak i II instancji, zrezygnował z przedstawiania dokumentów czy zdjęć obrazujących, że stan faktyczny sprawy jest inny niż ustalony przez Starostę P. w celu uprawdopodobnienia swoich racji. W szczególności nie przedstawił dowodów na to, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] wykorzystywane są obecnie na cele rolnicze, ani nawet, że kiedykolwiek były wykorzystywane w ten właśnie sposób. W § 2 aktu notarialnego z 6 sierpnia 2004 r. rep. A nr [...], stanowiącego umowę darowizny pomiędzy M. M. a jej synem J. M., umieszczono wpis "J. M. oświadcza, że na nabytych działkach nr [...] i [...] ustanawia nieodpłatną osobistą służebność przejazdu i przechodu na rzecz S. M.". Co prawda służebność ta nie figuruje obecnie w dziale III księgi wieczystej nr [...], niemniej jednak ww. oświadczenie potwierdza, że wówczas nie kwestionowano funkcji użytkowej przedmiotowych działek i miały one służyć zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych innej nieruchomości. Starosta P. zrealizował zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji MWINGiK z 25 lipca 2024 r., w szczególności w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i weryfikacji danych ujawnionych w ewidencji. Co prawda organ odwoławczy wskazywał również, na potrzebę odniesienia się do sporu w zakresie odmowy udostępnienia kopii decyzji wyłączających z produkcji rolnej oraz decyzji o zmianie klasyfikacji użytku gruntowego dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] lub wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości organu z tym związanych z wnioskodawcą, a ten nie wystosował do strony formalnego wezwania o doprecyzowanie wniosku, ani nie pouczył jej o możliwości złożenia odrębnego podania o dostęp do ww. dokumentacji, niemniej jednak z akt sprawy wynika, że na skutek wcześniejszego pouczenia zawartego w decyzji MWINGiK, strona samodzielnie wystąpiła z odpowiednimi podaniami do Starosty P. i otrzymała na nie odpowiedzi. Świadczą o tym pisma z 11 grudnia 2024 r. oraz 6 lutego 2025 r., przekazujące J. M. żądane kopie dokumentów z akt sprawy, a także zaświadczenie z 31 marca 2025 r., wydane na podstawie art. 217 i 218 k.p.a., iż "na działki [...], [...], obręb [...], gm. P., nie wydano decyzji o zmianie klasyfikacji użytku rolnego oraz wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej". W konsekwencji, mimo że skarżona decyzja Starosty z [...] marca 2025 r. odnosi się tylko do odmowy aktualizacji wpisów w egib, to faktycznie doszło do załatwienia drugiej części wniosku z 18 grudnia 2023 r. dotyczącej udostępnienia dokumentacji, w innym trybie administracyjnym. Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 26 sierpnia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości, jak również "decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] marca 2025 r., o odmowie przywrócenia stanu prawnego klasyfikacji użytków, powierzchni działek, informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina P. dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (uprzednio [...])". Skarżący wniósł o: "1) stwierdzenie nieważności decyzji WIG oraz decyzji Starosty z uwagi na rażące naruszenie prawa art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Pominięto zasadnicze bezsporne okoliczności stanu faktycznego, tj: - wniosek dotyczył przywrócenia stanu prawnego, - fakt doręczenia stronie trzech Decyzji (1998 rok). Decyle naprawiające błędy, - fakt braku dowodów na złożenie odwołań od Decyzji, - fakt braku wpisu -droga- w pkt. 2 każdej z trzech Decyzji, - fakt wpisu działek do jednej księgi wieczystej nr [...], co stanowi, że są, częściami jednej nieruchomości rolnej. Powyższe stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego. 2) ewentualnie w wypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności wnoszę o uchylenie decyzji WIG oraz decyzji Starosty w całości. 3) dopuszczenie dowodu z dokumentów decyzji: nr [...], [...], [...]. 4) dopuszczenie dowodu z dokumentu: Zawiadomienie nr [...] z dnia 19 sierpnia 2008 roku, 5 zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych". o wskazanie numeru konta bankowego i wysokości należnej opłaty od skargi. Zaskarżonej decyzji "oraz decyzji Starosty" skarżący zarzucił naruszenie "artykułu 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej chroniącym prawo własności i prawo dziedziczenia, przepisy Ustaw wskazanych jako podstawę decyzji - Prawo geodezyjne i kartograficzne tj., art. 24 ust.3, 4 i 33. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7,9,11,77§1,80 i 107§3, oraz przepisy Kodeksu Cywilnego, art. 553,461". Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że Starosta Powiatu P. odmawia przywrócenia stanu prawnego, zgodnie z wydanymi i posiadanymi przez organ decyzjami nr [...],0,04 ha z 27 04 1998 r. i nr [...], 0,04 ha z 7 04 1998 r., oraz nr [...],0,02 ha z 3 08 1998 r.. Decyzje wydano w związku z naprawą błędnego wpisu w egib. Część praw do gruntu M. F. M. o powierzchni 0,1 ha, przypisano do drogi gminnej Gminy P. Powiat P. Jak stwierdził skarżący, "błąd wpisu naprawiono wydając ww. decyzje w roku 1998, potwierdzające zmianę wpisu - dopisano: a) 0,04ha, 0,04ha (0,08ha) i 0,02ha (razem - działki 0,1 ha). (...) Starostwo nie honoruje własnych decyzji, niespornym są fakty: - decyzje doręczono stronie co wywołuje skutki materialnoprawne, które to organ w skarżonej decyzji całkowicie pominął. Decyzje usuwające skutki oczywistych pomyłek pisarskich nie rozstrzygają żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności i nie służą dokonywaniu zmian w tym zakresie (jak czynią to Organy obu instancji - w tym nieuzasadniona prawnie zmiana powierzchni działek).. - Starosta w sposób nieprawidłowy, wbrew zasadom logiki formalnej, ocenia bezsporny fakt braku jakichkolwiek informacji o wniesieniu środków odwoławczych od ww. decyzji. - Organ wydając rozstrzygnięcie powinien, z obowiązku prowadzenia ewidencji gruntów - jako zadania własne, wziąć pod uwagą okoliczności związane z brakiem złożenia odwołań, ewentualnie odwołania dołączyć do akt sprawy, co nie ma miejsca. - Brak dokumentacji wyłączenia z obrotu prawnego decyzji, potwierdzają przywrócenie stanu prawnego niniejszej sprawy w sposób kompletny". Organy obu instancji pominęły definicję nieruchomości, z art. 461, 553 k.c. Takim przedmiotem własności i tym samym osobną nieruchomością jest w całości grunt objęty jedną księgą wieczystą, nawet jeżeli nieruchomość ta składa się z kilku działek ewidencyjnych, ta informacja jest pomijana przez Starostwo. Zawiadomieniem nr [...] z 19 sierpnia 2008 roku Sąd Rejonowy w P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych tę informację przekazał do Starostwa Powiatowego w P. Skarżący przywołał szereg wyroków Sadu Najwyższego oraz treść art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby orzekające w niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie z należytym dochowaniem zasad postępowania. Ne podjęto w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W konsekwencji nie rozpatrzono całości materiału dowodowego, dokumentacji własnego depozytu ewidencji gruntów, Starosta jako depozytariusz nie dopełnił obowiązku wskazania dokumentacji prawnej, co umknęło organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę MWINGiK podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie była zasadna. Organ II instancji trafnie wyjaśnił zarówno istotę danych katastralnych, jak i specyfikę postępowania w przedmiocie aktualizacji lub zmian w już dokonanych w ewidencji gruntów i budynków (dalej: "egib") wpisach. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.1151, dalej "p.g.k.") przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W egib wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Natomiast w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.). W tym ostatnim przypadku wykazanie takich podmiotów może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 2b p.g.k.). Postępowania administracyjne w zakresie katastru prowadzone są według ściśle określonych zasad. Zgodnie z art. 24 ust. 2a, 2b i 2c p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., albo władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2a pkt 2 p.g.k.). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego - jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. Każdorazowo prawidłowo dokonany wpis w ewidencji dezaktualizuje wpis wcześniejszy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2599/19, CBOSA). Zagadnienie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy art. 22-24 p.g.k. Z treści tychże przepisów wynika jednoznacznie, że aktualizacja wpisu w ewidencji może nastąpić tylko w określonym trybie oraz na podstawie ściśle określonych dokumentów przedłożonych przez legitymowane do tego podmioty. W myśl art. 22 ust. 2 p.g.k. podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. Tym samym, ustawodawca określił zamknięty katalog podstaw dokonania zmian w egib. Jak wynika z powyższego, w postępowaniu wnioskowym o dokonanie zmian w egib (aktualizacji egib) organ takich zmian może dokonać wyłącznie na podstawie wymienionych w art. 24 ust. 2b p.g.k. dokumentów prawotwórczych – tzn. takich, które tworzą nowy stan prawny w stosunku do już ujawnionego w egib. Innymi słowy, organ nie dokonuje ustaleń własnych w tym zakresie, ale czerpie je wprost z wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych lub aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b p.g.k. 1. Wyjaśnić na wstępie należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane było wnioskiem J. M. z 18 grudnia 2023 r. o zmianę wpisów w egib dotyczących zmiany użytków gruntowych w obszarze działek ewidencyjnych nr [...] i [...], w obrębie [...], gminie P. poprzez "wpisanie użytek rolny, zgodnie z definicją gospodarstwa rolnego", We wniosku tym zawarto również żądanie przekazania kopii decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej i decyzji o zmianie klasyfikacji użytku gruntowego w zakresie ww. działek.. Organ I instancji wszczął więc postępowanie na wniosek strony, a nie z urzędu. Taka forma wszczęcia postępowania ma swoje konsekwencje prawne. Wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega załatwieniu w drodze czynności materialno-technicznej i w trybie określonym w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., jako wniosek właściciela (współwłaściciela) działek objętych żądaniem. Postępowanie w tego rodzaju sprawie ma ograniczony zakres. Do uwzględnienia wniosku niezbędne jest załączenie przez stronę dokumentów źródłowych wykazujących fakt powstania zmiany w danych ewidencyjnych. Wniosek o aktualizację ewidencji może zostać uwzględniony wyłącznie wówczas, gdy podlegające zmianie dane wprost wynikają z dokumentów źródłowych enumeratywnie wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. W przypadku nieprzedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów uzasadniających stwierdzenie dezaktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów, wniosek o dokonanie zmiany nie może być uwzględniony (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 655/22 (CBOSA). Wnioskowane zmiany muszą wynikać z dołączonej do wniosku aktualnej dokumentacji geodezyjnej, i to do tego takiej, która wcześniej została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1117/20, CBOSA). Zmiany w ewidencji mogą być wprowadzane ponadto na podstawie dokumentów, o których mowa w § 29 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 219). Zgodnie z tym przepisem, przez źródła danych wykorzystywanych przy zakładaniu, aktualizacji albo modernizacji ewidencji poczytuje się materiały zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; wyniki pomiarów geodezyjnych lub oględzin; dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach; dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne. W niniejszej sprawie organ I instancji poinformował 5 stycznia 2024 r. stronę, że obecnie w egib na przedmiotowych działkach wykazywany jest użytek "dr" - droga, a aktualny stan użytków gruntowych zgodny jest z przyjętymi do zasobu operatami geodezyjnymi nr [...] z 8 sierpnia 2001 r. i nr [...] z 14 lutego 2019 r. W związku z tym organ wyraźnie wskazał skarżącemu, że aby dokonać aktualizacji informacji już zawartych w egib niezbędne jest przedłożenie nowej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący jednak w wyznaczonym przez organ terminie nie przedłożył wspomnianych dokumentów Wprawdzie powyższa informacja została skierowania do skarżącego w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją, ale w niczym nie zmienia to faktu, że skarżący również w ponownym postepowaniu organu I instancji żadnej dokumentacja wykazującej zmiany w egib (lub błąd w istniejących zapisach) nie przedłożył Takie zaś ustalenia wymagały jednak sporządzenia przez stronę operatu geodezyjnego uwzględniającego zmiany stanu prawnego nieruchomości, a nie przez organ (por. przykładowo wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1986/19, CBOSA). Jak słusznie więc wyjaśnił MWINGK, w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] wykazywany jest użytek "dr" - droga o powierzchni odpowiednio 0,0344 ha i 0,0371 ha. Zdaniem skarżącego, ten wpis dotyczący użytków gruntowych jest błędny, dla przedmiotowych działek w egib powinien być wykazany użytek rolny. Skoro jednak brak aktualności takiego wpisu ewidencyjnego (lub jego błędna treść) nie wynika z dokumentacji zgromadzonej przez Starostę P., to organ I instancji nie miał żadnych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Wyjaśnić też należy, że dokonując czynności materialno technicznej, o której mowa w art. 24 ust. 2b (aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków), organ nie prowadzi zwykłego postępowania administracyjnego, gdyż uwidacznia jedynie zmiany wynikające beż żadnej wątpliwości z dokumentów przedłożonych przez strony. Tym bardziej nie prowadzi z urzędu postępowania w celu gromadzenia dowodów w sposób wynikający z art. 77 § 1 k.p.a., natomiast nakaz wynikający z art. 7 k.p.a. (podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy) został zrealizowany przez organ I instancji w ten sposób, że Starosta wezwał stronę do przedłożenia "nowej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", z której żądane zmiany by wynikały. Skoro zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, to organ ewidencyjny rejestruje jedynie stany faktyczne lub prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Uwzględnienie wniosku o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków zależne było w sprawie niniejszej od spełnienia wymagań, o jakich mowa w art. 24 ust. 2b p.g.k. - od przedstawienia przez wnioskodawcę stosownej dokumentacji uzasadniającej wnioskowaną zmianę i jej zgodność ze stanem faktycznym i prawnym; dokumentacji która podważałaby słuszność wpisów, dokonanych zgodnie z przyjętym do zasobu operatem geodezyjnym nr [...] z 8 sierpnia 2001 r. oraz operatem geodezyjnym nr [...] z 14 lutego 2019 r. Dlatego też – dla dokonania czynności materialno technicznej w sposób uwzględniający oczekiwania strony – niezbędne było wykazanie przez nią, a nie przez organ, przesłanek i zakresu takiej zmiany stosowną dokumentacją geodezyjną. Słusznie więc organ I instancji na podstawie art. 24 ust. 2c odmówił w formie decyzji dokonania żądanej czynności. 2. Art. 24 ust. 2a p.g.k., wraz z uzupełniająco powołanym ust. 2b i ust. 2c p.g.k. określa, do kogo może należeć inicjatywa w sprawie aktualizacji, tj. z urzędu lub na wniosek oraz tryb, w jakim może być przeprowadzona aktualizacja, tj. w drodze czynności materialno-technicznej, lub w drodze decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy organ ewidencyjny aktualizuje informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, a zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k.), wówczas obowiązkiem organu jest prowadzenie postepowania dowodowego w oparciu o art. 77 § 1 k.p.a. i gromadzenie dowodów istotnych do załatwienia sprawy we własnym zakresie. Organ wydaje w takim wypadku decyzję aktualizacyjną, a więc rozstrzyga sprawę w sposób, o którym mowa w art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., po dokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy podlegająca aktualizacji zmiana została w sposób wymagany ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wówczas – o ile istnieje taka potrzeba – obowiązkiem organu jest pozyskanie operatu geodezyjnego z urzędu. W sprawie zawisłej przed tut. Sądem postępowanie aktualizacyjne danych uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków nie było jednak prowadzone z urzędu, Jego przesłanką nie było wykrycie przez organ błędnych informacji w ewidencji, ale żądanie strony niepoparte jednak stosowną dokumentacją geodezyjną. 3. Organa obu instancji, należycie rozumiejąc istotę postępowania aktualizacyjnego, prowadzonego na wniosek strony, nie naruszyły więc art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Trudno w okolicznościach tej sprawy zarzucić organom, że naruszyły obowiązek zebrania dowodów, skoro obowiązek ich dostarczenia obarczał stronę.. Organa – zgodnie z dokonaną powyżej przez tut. Sąd oceną prawną – nie pominęły obowiązku organu administracyjnego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z urzędu, mimo że dane w ewidencji powinny odpowiadać prawu. To strona postępowania – pomimo wezwania organu - nie dopełniła swoich prawnych obowiązków przedstawienia w zawisłym przed organem postępowaniu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., dokumentów dowodzących zarówno konieczność, jak i przede wszystkim zakres i sposób aktualizacji danych, zawartych w ewidencji gruntów i budynków. 4. MWINGiK, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż była to decyzja prawidłowa. 5. Organ odwoławczy prawidłowo też uznał, że wniosek skarżącego dotyczył de facto dwóch różnych działań organu – po pierwsze zmiany w egib użytku wpisanego, jako droga na użytek rolny, po drugie przekazania kopii decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej i decyzji o zmianie klasyfikacji użytku gruntowego w zakresie działek nr ewid. [...] i [...], w obrębie [...] nr [...] i [...], w obrębie [...], Stąd też za poprawne uznać należy stwierdzenie WINGiK, że Starosta P. przy pismach z 11 grudnia 2024 r. oraz 6 lutego 2025 r., przekazał skarżącemu żądane przez niego kopie dokumentów z akt sprawy i zaświadczenie z 31 marca 2025 r., że odnośnie działki nr ewid. [...], [...], obręb [...], nie wydano decyzji o zmianie klasyfikacji użytku rolnego oraz wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. Stąd też doszło do załatwienia tej drugiej części wniosku z 18 grudnia 2023 r. w innym trybie administracyjnym. 5. Wbrew skardze, organ nie mógł naruszyć art. 553 i art. 461 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1071) z tej prostej przyczyny, że oba ww. przepisy stanowią definicje prawne. Pierwszy z nich definiuje gospodarstwo rolne, jako grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Drugi z przepisów to definicja nieruchomości rolnej, zgodnie z którą są to nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Ani organ I, ani II instancji nie zdefiniowali inaczej gospodarstwa lub nieruchomości rolnej. Nie został też naruszony art. 21 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1), a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). Odmowa zmiany egib (jako jedynie rejestru danych ewidencyjnych) w żaden sposób nie wpływa na prawo własności nieruchomości skarżącego, a ponadto nie ma żadnej cechy wspólnej z wywłaszczeniem. 6. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.