VII SA/Wa 2404/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania P.C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z [...] czerwca 2018r. nakazującej P.C. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego o wym. [...]m x [...]m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości Z., gm. P. - utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] października 2017 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. wpłynęło pismo C. Ś. z prośbą o zbadanie legalności budynków zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości Z., gm. P., w granicy działki nr ew. [...], której jest właścicielem. Po zawiadomieniu stron postępowania doszło do oględzin, w trakcie których ustalono m. in. że na działce nr ew. [...] w miejscowości Z., gm. P. ulokowany jest budynek drewniany o wymiarach [...] m x [...] m, z dachem dwuspadowym (blacha trapezowa), który powstał w latach 60 tych XX wieku. w kierunku działki nr ew. [...], który powstał w latach 60 - tych. Właściciel oświadczył, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej jego legalność. Nie została przekazana mu przy przeniesieniu własności gospodarstwa w 2000 roku. Pismem z [...] listopada 2017 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku gospodarczego. Następnie wystąpił do Wójta Gminy P. o przesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla działki nr ew. [...] w miejscowości Z.. Ponadto wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć lotniczych. Żądane dokumenty wpłynęły do organu. W odpowiedzi zaś na wezwanie P.C. wskazał, że przedmiotowy drewniany budynek gospodarczy został najprawdopodobniej wybudowany przed 1966 r., a ok. 2008 r. zostało wymienione pokrycie dachu ze strzechy na blachę. Ponadto organ ustalił, że Gmina P. posiada w swoich zasobach miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Nr [...] z [...] listopada 1989 r. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, w oparciu o art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zapadła opisana na występie decyzja o nakazie rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie P. C. od ww. decyzji ocenił, że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe i w oparciu o prawidłową podstawę prawną orzekł o nakazie rozbiórki. Budynek z całą pewnością powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i ta ustawa powinna być podstawą podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 28 ww. ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W toku postępowania nie wykazano legalności budynku, zatem zasadne było wdrożenie w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. W myśl art. 37 ust. 1 ww. ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ". Jak wynika z orzecznictwa sadów administracyjnych ocena możliwości legalizacji samowoli budowlanej popełnionej pod rządami ww. ustawy powinna co do zasady brać pod uwagę zapisy aktualnie obowiązującego planu miejscowego oraz przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie realizacji obiektu. Przy czym jak wynika z treści art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. ocena zgodności inwestycji w świetle przepisów techniczno-budowlanych dokonana winna być pod kątem ewentualnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji ww. ustawowe przesłanki prawidłowo zbadał. Ustalono, że obowiązujący obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa dopuszczalności budowy budynków na granicy z działką sąsiednią oraz nie określa odległości od działki sąsiedniej. W dacie budowy spornego budynku teren przeznaczony był pod zabudowę zagrodową. Plan nie określał wymagań dotyczących budynków gospodarczych. Organ drugiej instancji wskazał, że z załączonej do akt sprawy kopii mapy zasadniczej wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest w odległości około [...] m od działki sąsiedniej. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) odległość budynku na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Ustęp 2 § 12 ww. rozporządzenia stanowi, że usytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Organ wskazał też, że badany budynek gospodarczy został wykonany z drewna. Zgodnie zaś z § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002 r., jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%". Budynek jest usytuowany w odległości około [...] m od granicy z działką nr ew. [...]. Zgodnie z ww. przepisami dopuszczalna odległość budynku drewnianego wynosi 6 m od granicy. Podobne regulacje przewidywały przepisy z daty budowy. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji właściwie zastosował przepisy Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., poz. 196). Zgodnie z załącznikiem nr 1 ww. Rozporządzenia, tj. dotyczącym odporności ogniowej elementów budowlanych ściany i przepierzenia z drewna w zależności od klasy odporności ogniowej zastosowanej otuliny ochronnej zalicza się do klasy odporności ogniowej C lub I). Przepis § 73 ww. Rozporządzenia wskazuje, że przedmiotowy budynek zalicza się do obiektów o klasie odporności D. Natomiast z § 20 ust. 2 ww. Rozporządzenia wynika, iż: " W razie braku zabudowy na sąsiedniej nieruchomości odległość budynku w zabudowie luźnej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości, ustalonych w ust. / ww. przepisu ". W omawianej sprawie odległość winna wynosić [...] m a wynosi 1.0 m. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowy w sprawie drewniany budynek gospodarczy nie jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi obowiązującymi w dacie jego powstania, jak również z przepisami obowiązującymi w dniu rozstrzygnięcia. Materiał z jakiego został wykonany oraz odległość od granicy z sąsiednią działką pozwalają przyjąć, że powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia oraz pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia. To zaś musi skutkować wydaniem decyzji nakazującej tego rozbiórkę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł P.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w sprawie nie rozważono wszystkich istotnych okoliczności w tym podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Umową notarialna w 2000r., przejął od matki gospodarstwo rolne wraz ze wszystkimi budynkami. Po wydaniu przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę uzyskał zdjęcia fotolotnicze z 1966 roku, dołączając je do odwołania, na których budynek już istnieje (obecnie działka numer [...] nie jest w takim stopniu zadrzewiona jak w tamtych latach). Nie obowiązywały wówczas przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., choć nawet w myśl art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek w takim stanie istniał kilkadziesiąt lat i nie był oceniany również przez sąsiada (przed zaistnieniem konfliktu), jako powodujący ww. niebezpieczeństwo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Sąd kontrolował orzeczenie dotyczące nakazu rozbiórki wydanego w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.- obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Poza sporem musi pozostać to, że objęty nakazem rozbiórki budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący jako następca prawny inwestora nie wykazał bowiem, że budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z Rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, § 3 ust. 1 należało uzyskać od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego pozwolenie na budowę przed przystąpieniem do budowy obiektów budowlanych niewymienionych w § 4. Przytoczony § 4 nie obejmuje swym zakresem budowy budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy wynoszącej 52,53 m. Tym samym na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego inwestor powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art.103 ustawy Prawo budowlane obecnie obowiązującej, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Chodzi o datę wejścia ustawy w życie tj. 1 stycznia 1995 r. i zastosowanie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tej ostatniej ustawie brak jest przepisów przejściowych określających, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie (1 stycznia 1975 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym do obiektów, które zostały wybudowane przed 1 marca 1975 r. stosuje się ustawę Prawo budowlane z 1974 r., a nie ustawę z 1961 r. - Prawo budowlane. Zasadnie zatem sprawę rozpoznano w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W toku niniejszego postepowania administracyjnego, organy obu instancji prawidłowo oceniły, że budynek nie spełnia warunków technicznych w myśl przepisów obowiązujących zarówno w dacie budowy jak i w dacie orzekania. Na takim ustaleniu błędnie jednak poprzestały przyjmując, że w związku z tym zachodzą przesłanki uzasadniające nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ist.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Sąd podkreśla, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych nie stanowi podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dyspozycja przepisu wymaga konkretyzacji i oceny wielu elementów, czynników, wpływających na wskazane w nim dobra - bezpieczeństwo ludzi lub mienia, niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Konieczne jest w tym kontekście uwzględnienie np. przeznaczenie terenu, zabudowy w otoczeniu spornego obiektu. Przepis ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Znajduje zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przewidziane w ww. art. 40 wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian eliminujących niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). O kosztach zgodnie z art. 200 ww. ustawy.