VII SA/Wa 2371/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Milicka-Stojek, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W K na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2022 r., znak: DON.7101.314.2022.BZA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 61 a oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735; dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku W. K. z dnia 25.07.2022 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2020 r. - odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].11.2020 r., nakazał Gminie [...] doprowadzić część budynku mieszkalnego położonego w [...] (działka nr [...] do stanu poprzedniego, tj. pomieszczenia mieszkalne - 2 pokoje usytuowane na poziomie +0,84 m w lokalu mieszkalnym nr 5 położone na II piętrze przywrócić do pierwotnego użytkowania jako pomieszczenia strychu. Decyzja ta zakończyła postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychu na pokoje mieszkalne w ww. budynku. Organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność skorzystania z tej instytucji procesowej. Zgodnie z art. 61 a k.p.a.: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis wskazuje, że jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, jednakże pod tym pojęciem należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Oznacza to, że podmiot może uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym, jeśli zostanie ustalony konkretny przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać podjęcia stosownych czynności przez organ albo żądać ich zaniechania. Interes prawny charakteryzuje się tym, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Kluczowa dla ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy była podstawa prawna decyzji, której zbadania się domaga, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane: 1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Dalej organ wskazał, że W. K. jest najemcą lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym w [...]nr [...], nie jest właścicielem tego lokalu ani budynku, nie jest też zarządcą budynku, nie był również inwestorem robót. Stosownie do art. 52 ustawy Prawo budowlane, podmiotami obowiązanymi do wykonania czynności nakazanych w przepisach rozdziału 5a Prawo budowlane, są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążany jest inwestor mający tytuł prawny do obiektu. Nie dotyczy to jednak przypadku najemcy obiektu budowlanego lub osób z nim zamieszkujących. Podmiotów, których tytuł do korzystania z lokalu wynika z ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest umowa najmu, nie można zaliczyć do kręgu osób wskazanych w art. 52 ustawy Prawo budowlane. Wnoszący podanie jako zamieszkujący lokal nr 5 w budynku mieszkalnym przy ul. [...] nr [...] w [...] jest wprawdzie zainteresowany sprawą, ale jest to interes faktyczny. Nie jest to interes prawny gdyż zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji publicznej. Jakkolwiek przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść przesłanek w zakresie decyzji w przedmiocie nakazów doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane ma na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w art. 52 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05, Lex nr 320901). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził interesu prawnego wnioskodawcy w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku, zakończonej decyzją PINB z 4.11.2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 października 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia W. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2022 r., w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r., odmówił wszczęcia, na wniosek W. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 listopada 2020 r., nakazującej Gminie [...] doprowadzić część budynku mieszkalnego położonego w [...]do stanu poprzedniego, tj. pomieszczenia mieszkalne - 2 pokoje usytuowane na poziomie +0,84 m w lokalu mieszkalnym nr [...] położone na II piętrze przywrócić do pierwotnego użytkowania jako pomieszczenia strychu. W.K wnioskiem z dnia 25 lipca 2022 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia 4 listopada 2020 r. Swój interes prawny wywodził z tytułu najmu lokalu mieszkalnego nr [...] objętego decyzją, obniżenia metrażu lokalu (faktycznie mniejszej jego powierzchni niż określona w umowie najmu) oraz związanego z tym bezprawnie pobieranego, zawyżonego czynszu. Zgodnie art. 157 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Decyzja PINB w [...] z dnia 4 listopada 2020 r., której wzruszenia domaga się skarżący, dotyczy obowiązku przywrócenia pierwotnego stanu użytkowania (jako strychu) części lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, stanowiącym własność Gminy [...], którego to lokalu W. K. jest najemcą. Dla ustalenia interesu prawnego skarżącego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) istotna jest podstawa prawna decyzji, w tym przypadku art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888). Według art. 52 Prawa budowlanego, to inwestor, właściciel lub zarządca był obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 52 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) adresatami obowiązków określonych m.in. w decyzjach nakazowych (wydanych na podstawie art. 51), są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skoro wskazane wyżej przepisy określają podmioty, które mogą być adresatami nałożonych decyzją nakazową obowiązków, wśród których nie figuruje najemca, to nie można przyjąć, by z przepisów tych wynikały dla skarżącego prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem. Nie można przyjąć, aby skarżący posiadał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie nakazu doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zajmowanie przez najemcę lokalu na podstawie określonego stosunku prawnego, nie kreuje po stronie tego najemcy praw właścicielskich lub prawa zarządzania w stosunku do obiektu budowlanego, czy jego części. Na podstawie umowy najmu, która jest ograniczonym prawem rzeczowym, ochronę praw najemcy lokalu reguluje prawo cywilne, a nie budowlane. Zarówno w piśmiennictwie (A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 160), jak i orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1366/11; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1398/10; wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2291/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 701/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 117/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 439/08) wskazuje się na brak podstaw do uwzględnienia interesów prawnych wynikających z ograniczonych praw rzeczowych, będących prawami na rzeczy cudzej. Podmiot, któremu przysługują jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, posiada wyłącznie interes faktyczny, nie zaś interes prawny (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1796/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Gd 117/10). Skoro brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny przysługujący najemcy lokalu do występowania w charakterze strony w ww. postępowaniu, to o udziale w tym postępowaniu nie może decydować wola osoby zainteresowanej. W. K. z racji najmowania lokalu posiada interes faktyczny w postępowaniu zakończonym decyzją organu wojewódzkiego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, nie daje uprawnienia do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Reasumując, organ stwierdził, że zaistnienia przesłanki z art. 61 a § 1 k.p.a. nakazywało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego WINB z dnia 10 sierpnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W.K wniósł skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17.10.2022 r. Domagał się jego uchylenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu w piśmie procesowym z dnia 22 marca 2023r. wnosząc o uchylenie wydanych w spawie postanowień, podnosił m.in., że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego, ale także z normy każdej innej dziedziny prawa, w tym również prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 18 października 2022r., sygn. III OSK 5541/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była niezasadna. Sąd podzielił ocenę prawną oraz argumentację przedstawianą w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 października 2022 r., utrzymał w mocy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2022 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek W.K, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nakazującej Gminie [...] doprowadzenie 2 pokoi mieszkalnych usytuowanych na poziomie +0,84 m w lokalu nr 5 na II piętrze, do pierwotnego użytkowania jako strych. Skarżący jest wprawdzie najemcą lokalu nr 5, w budynku przy ul. [...], ale nie posiada interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie nakazu doprowadzenia części wynajmowanego od Gminy lokalu do stanu poprzedniego, zatem jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] .11.2020 r. nie mógł zainicjować żądanego postępowania. Interes prawny ma charakter materialnoprawny i oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego. Skoro przepisy ustawy Prawo budowlane określają wprost podmioty, które mogą być adresatami obowiązków wynikających z decyzji nakazowej, wśród których nie ma najemcy, to nie można przyjąć, aby z tych przepisów wynikały dla skarżącego prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym przez PINB rozstrzygnięciem. Prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący ma wyłącznie interes faktyczny (niepoparty przepisami prawa administracyjnego), a ten nie jest tożsamy z interesem prawnym. Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie sądowym obecny jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. wywodzony może być także z przepisów prawa cywilnego. Jest to jednak pogląd kontrowersyjny, ponieważ prawo cywilne i prawo administracyjne to dwie różne dziedziny prawa, chroniące różne, choć niewykluczające się wartości, ale przede wszystkim działające w oparciu o inne mechanizmy. Decyzja PINB w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., której wzruszenia domaga się skarżący, dotyczy obowiązku przywrócenia poprzedniego użytkowania (jako strychu) części lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, stanowiącym własność Gminy [...]. W. K. jest najemcą jednego z lokali w tym budynku - tego którego dotyczy decyzja. Skoro naruszenie praw najemcy podlega szerokiej ochronie prawnej w postępowaniu cywilnym, z której najemca może skorzystać, to nie ma ani doktrynalnych ani praktycznych powodów, do tego aby istnienie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych dawało najemcy podstawę do wykazywania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Słusznie podkreśliły orzekające organy, że ustalenie interesu prawnego skarżącego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wymagało odniesienia się do podstawy prawnej kwestionowanej decyzji - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888). Zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 52 Prawa budowlanego, to inwestor, właściciel lub zarządca obowiązany był na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51. Także w obecnym brzmieniu art. 52 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) adresatami obowiązków określonych m.in. w decyzjach nakazowych (wydanych na podstawie art. 51), są co do zasady inwestor, a w określonych sytuacjach właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Dlatego nie można przyjąć, aby skarżący posiadał interes prawny w sprawie nakazania właścicielowi budynku (Gminie), aby doprowadziła jego część (stanowiącą także cześć lokalu najemcy) do stanu poprzedniego. Zajmowanie przez najemcę lokalu na podstawie określonego stosunku prawnego, nie daje mu praw właścicielskich lub uprawnienia do zarządzania w stosunku do obiektu budowlanego, czy też jego części. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.