VII SA/Wa 2355/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2017 r. (nr [...]), którym organ odwoławczy na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z [...] lipca 2017 r. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił na wniosek Muzeum [...] w [...] oraz Teatru [...], postępowanie administracyjne z ich wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynków Muzeum [...] oraz Teatru [...] wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy Placu [...] w [...] (działki nr ew. [...] z obr. [...]). W piśmie z [...] lipca 2017 r. skarżąca [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o "wyrażenie zgody na wgląd w akta postępowania". W treści pisma wyjaśniła, że domaga się wyrażenia przez organ zgody na wgląd w akta sprawy w dniu [...] lipca 2017 r. oraz "dopuszczenie przedstawicieli Spółki do dalszych czynności postępowania jako strony, a w przeciwnym wypadku wydanie formalnego postępowania w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że z uzyskanych przez nią informacji (w trybie dostępu do informacji publicznej) wynika, że budynek na działce nr [...] jest zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi w ostrej granicy z jej nieruchomością nr [...]z obr. [...], a dodatkowo dojście do tego budynku ma odbywać się przez tę działkę. Oznacza to, zdaniem strony, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Wnioskodawczyni dodała, że rozpoznanie tego wniosku powinno nastąpić niezwłocznie, ponieważ zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. każda strona w ciągu trzech lat od zawieszenia postępowania, może złożyć wniosek o jego podjęcie. Prezydent [...] (Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]) w piśmie z [...] lipca 2017 r. powołał się na art. 73 § 1 k.p.a., w myśl którego prawo wglądu w akta sprawy przysługuje stronom tego postępowania. Organ wyjaśnił, że wniosek Spółki o dopuszczenie do postępowania na prawach strony, zostanie rozpoznany po podjęciu postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. (czyli przyjęłam, że tu rozpoznał wniosek o wgląd w akta) W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca Spółka złożyła zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] "wyrażone w piśmie z [...] lipca 2017 r.". Spółka powołała się na art. 74 § 2 k.p.a. i stwierdziła, że organ I instancji naruszył art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., przez odmowę udostępnienia jej akt sprawy, mimo że ma ona status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego dla spornej inwestycji. W uzasadnieniu strona podniosła, że dotychczas organ I instancji odmawiał Spółce prawa dostępu do akt sprawy "w sposób niesformalizowany, bez wydania postanowień" i "zasłaniał się" tym, że postępowanie jest zawieszone na wniosek inwestorów, a zatem nie może zbadać, czy Spółce przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Tymczasem wniosek spółki powinien być rozpoznany niezwłocznie, chociażby dlatego, że uznanie spółki za stronę postępowania pozwoli jej złożyć wniosek o jego podjęcie. Wojewoda [...] postanowieniem z [...]września 2017 r. wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Spółkę na pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z [...] lipca 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy k.p.a. nie przewidują dopuszczenia osoby fizycznej do postępowania w sprawie z wniosku innej osoby na prawach strony. Taki wniosek nie podlega więc załatwieniu w drodze decyzji czy postanowienia. Z tego wynika, że organ I instancji prawidłowo ustosunkował się do żądania spółki, w piśmie z [...] lipca 2017 r. (a nie wydal postanowienia w tym przedmiocie) i zasadnie uznał, że na to pismo nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. W związku z tym, zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, a zatem zasadne było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2017 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 73 § 1 i art. 74 § 2 i art. 134 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a przez uznanie, że pismo organu I instancji nie jest postanowieniem na które przysługuje zażalenie. W uzasadnieniu Spółka powtórzyła stanowisko zaprezentowane w zażaleniu oraz podniosła, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności orzecznicze, byle tylko byłyby to czynności dopuszczalne z uwagi na cel zawieszenia postępowania. Nie mogą one zatem dotyczyć rozstrzygnięcia bezpośrednio o przedmiocie postępowania, ale mogą dotyczyć ubocznych kwestii, które ujawniły się po zawieszeniu postępowania. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie 837 zł., na które składają się wpis od skargi (w kwocie 100 zł.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości trzykrotności kwoty minimalnej (tj. 720 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł.). Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte pismem skarżącej z [...] lipca 2017 r. zawierającym wniosek o "wyrażenie zgody na wgląd w akta postępowania", a także o "dopuszczenie przedstawicieli Spółki do dalszych czynności postępowania jako strony, w przeciwnym wypadku wydanie formalnego postępowania w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a.". W piśmie z [...] lipca 2017 r. Prezydent [...] powołał się na art. 73 § 1 k.p.a. stwierdził jednocześnie, że wniosek Spółki o dopuszczenie do postępowania na prawach strony, zostanie rozpoznany po podjęciu postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. W istocie więc odniósł się do zarówno do kwestii dostępu do akt sprawy, jak i do udziału skarżącej w postępowaniu w charakterze strony. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...] podał, że przepisy k.p.a. nie przewidują rozstrzygania w formie decyzji lub postanowienia o dopuszczeniu osoby fizycznej, nie mającej statusu strony, do postępowania administracyjnego w sprawie innego podmiotu. Z tego powodu stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Według art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Przepis art. 74 § 2 k.p.a., stanowi natomiast, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia dostępu do akt administracyjnych czy też wydania odpisów dokumentów z akt z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 maja 1999 r., IV SA 1023/98, LEX nr 47267, z 25 czerwca 1999 r., IV SA 1374/98, LEX nr 47904, z 5 września 2001 r., II SAB/Gd 127/00, Palestra 2002/9-10/202, z 16 maja 2006 r., I OSK 848/05, LEX nr 236559, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. II SA/Po 330/07 LEX nr 502470, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 maja 2014 r., II SAB/Sz 27/14 LEX nr 1474350, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 lutego 2015 r., II SA/Po 1338/14 LEX nr 1786411, wyrok WSA w z dnia 11 maja 2017 r., VII SA/Wa 2097/16, dostępny na stronie www.nsa.gov.pl/orzeczenia). Z powyższego wynika, że organ rozpatrując wniosek o umożliwienie wzglądu do akt sprawy powinien przede wszystkim rozpatrzyć kwestię, czy wnioskodawca ma legitymację strony w postępowaniu. Uznanie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania uzasadnia wydanie postanowienia przewidzianego w art. 74 § 2 k.p.a. Zarówno Prezydent [...], jak i Wojewoda [...] nie zbadały legitymacji skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o umożliwienie dostępu do akt sprawy. Organ odwoławczy zasadniczo ograniczył się do kwestii formalnej, stwierdził, że przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wydania w rozpatrywanej sprawie odrębnego rozstrzygnięcia o dopuszczeniu skarżącej do postępowania w charakterze strony. Na marginesie można dodać, że według art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje, gdy kodeks tak stanowi. K.p.a. nie przewiduje zażalenia w sprawie niedopuszczenia innego podmiotu niż organizacja społeczna do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Jest to bowiem kwestia "wpadkowa", pojawiająca się w toku postępowania (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2001 r., II SA 2645/01, postanowienie NSA z 24 września 2008 r., II OSK 1258/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2012 r., I SA/Wa 1075/12). Niemniej jednak skarżąca wnioskowała przede wszystkim o umożliwienie dostępu do akt sprawy, nie zaś wyłącznie o dopuszczenie jej do postępowania w charakterze strony. Z tych powodów należy uznać, że wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia narusza prawo. Ponownie orzekając w tej sprawie organ odwoławczy potraktuje pismo organu I instancji z [...] lipca 2017 r. jako postanowienie o odmowie udostępnienia Spółce prawa wglądu w akt sprawy. To pismo, zdaniem Sądu zawiera bowiem wszystkie istotne elementy o których mowa w art. 124 k.p.a., pozwalające je potraktować jako postanowienie - wskazuje organ administracji wydający akt, jego adresata, rozstrzyga o istocie sprawy oraz zawiera podpis osoby reprezentującej organ administracji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł. (w tym o kosztach dla pełnomocnika w wysokości 480 zł.) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zasądzenie "wyższego" wynagrodzenia. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu tego wniosku pełnomocnik skarżącej powołał się na § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), nie zważając na to, że to rozporządzenie nie ma zastosowania w tej sprawie.