VII SA/Wa 2341/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2022 r. nr 955/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") zaskarżoną decyzją z 2 września 2022 r., nr 955/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.K. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB") z [...] czerwca 2022 r., nr [...], nakazującej dokonania rozbiórki samowolnie budowanego od 2013 r. budynku mieszkalnego ( 11/2 do 2 kondygnacji) o wym. 12,20 m x 11,50 z łącznikiem o wym. 4,50 m x 1,78 m na działce nr [...] w m. J., gm. G.. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. PINB 29 listopada 2013 r. dokonał kontroli na działce nr [...] w m. J., gm. G., w toku której ustalono, iż prowadzona jest na niej budowa "budynku mieszkalnego z łącznikiem". Na dzień kontroli wykonany został stan surowy zamknięty budynku mieszkalnego 11/2 do 2 kondygnacji o wymiarach: 12,20 m x 11,50 m i łącznik o wym. 4,50 m x 1,78 m. Na ww. budowę skarżąca nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Według oświadczenia skarżącej roboty przy budowie zostały rozpoczęte w czerwcu 2013 r. Pismem z [...] grudnia 2013 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie prowadzonej przez skarżącą budowy budynku mieszkalnego z łącznikiem na działce nr [...] w J. Ponadto postanowieniem z [...]grudnia 2013 r., nr [...] PINB nakazał skarżącej wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia przy budowie budynku mieszkalnego z łącznikiem, jak również przedłożenie: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią o zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i zakresem robót pozostałych do wykonania opracowanego przez uprawnionego projektanta wraz z kopią z zaświadczenia o wpisie projektanta o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nakazane obowiązki należało wykonać w terminie do 30 marca 2014 r. Z uwagi na nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji (pomimo kilkukrotnego przedłużenia przez organ wyznaczonego postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. terminu) organ powiatowy pismem z 18 stycznia 2021 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego, przysługującym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie PINB postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnie prowadzonej budowy budynku mieszkalnego z łącznikiem na działce nr [...] w J.. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. MWINB po rozpatrzeniu ww. zażalenia postanowieniem z 4 marca 2021 r., nr 302/21, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1068/21 odrzucił skargę skarżącej na powyższe postanowienie. Wobec powyższego organ powiatowy pismem z 28 grudnia 2021 r. wyznaczył kolejny ostateczny termin na dostarczenie wszystkich dokumentów nakazanych postanowieniem PINB z [...] grudnia 2013 r. do 31 stycznia 2022 r. Wezwaniem z 11 maja 2022 r. PINB wezwał także skarżącą do osobistego stawienia się 8 czerwca 2022 r. wraz z dokumentami, o których mowa w postanowieniu z [...] grudnia 2013 r. Z uwagi na nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji PINB decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], nakazał skarżącej dokonać rozbiórki samowolnie budowanego od 2013 r. budynku mieszkalnego z łącznikiem. Skarżąca od powyższego rozstrzygnięcia złożyła odwołanie. Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją MWINB utrzymał w mocy ww. decyzje organu I instancji z [...] czerwca 2022 r. W ocenie organu MWINB organ powiatowy prawidłowo stwierdził samowolę budowlaną i właściwie wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania). W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Dlatego też PINB postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów celem legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy budynku mieszkalnego. Skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów. W konsekwencji PINB, na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązany był do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego. Odnosząc się do treści rozpatrywanego odwołania, w którym skarżąca przedstawiła przebieg postępowania i okoliczności z powodu których nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, organ odwoławczy wskazał, że nie może mieć ono wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem od wydania postanowienia z [...] grudnia 2013 r. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę upłynęło ponad 8 lat, a okres ten niewątpliwie był wystarczający na wykonanie stosownej dokumentacji (uwzględniając także problemy natury zdrowotnej i życiowej skarżącej). Organ zaznaczył przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora, a wydając nakaz rozbiórki organ nie uwzględnia sytuacji materialnej sprawcy samowoli budowlanej. MWINB zauważył ponadto, iż organ powiatowy wielokrotnie uwzględniał wnioski o przedłużenie terminu wynikającego z ww. postanowienia w związku z czym zarzut istnienia po stronie organu I instancji złej woli należy uznać za całkowicie bezzasadny. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie jako przedwcześnie wydanej i przerywającej wszczęte oraz toczące się w sprawie postępowanie naprawcze. W ocenie skarżącej zaskarżona przez nią decyzja została oparta na "faktycznie nieistniejących podstawach" gdyż nigdy nie uchylała się od wykonania obowiązków na nią przez organ nałożony. Organ nie wziął pod uwagę szczególnych okoliczności istniejących w sprawie. Podkreśliła, że ani interes społeczny ani interes osób trzecich nie został w sprawie naruszony, a "chodzi przede wszystkim o realizację podstawowego prawa człowieka jakim jest prawo do zamieszkania". W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., przez niewłaściwe informowanie skarżącej o brakach i nieprawidłowościach w przedkładanej dokumentacji, albowiem instrukcje co do wymogów formalnych dokumentacji udzielane były ustnie, co utrudniało realizację nałożonych przez organ obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena czy MWINB zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy, nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie budowanego od 2013 r. budynku mieszkalnego. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl natomiast art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Z treści powyższych przepisów wynika, że w przypadku stwierdzenia, że wykonanie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, na organie nadzoru budowlanego, w pierwszej kolejności, ciąży obowiązek zbadania, czy istnieje prawna i techniczna możliwość legalizacji danego obiektu. W tym zakresie organ podejmuje działania zmierzające do ustalenia, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Dopiero gdy postępowanie wykaże, że z określonych przyczyn legalizacja nie jest możliwa, organ orzeka rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie po ustaleniu, że na działce nr [...] w J. prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego z łącznikiem, bez wymaganego prawem pozwolenia, PINB w C. podjął prawidłowe działania mające na celu legalizację robót budowlanych. W tym celu zasadnie, po wszczęciu postępowania administracyjnego postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. zobowiązał skarżącą do wstrzymania robót budowlanych jak również do przedłożenia: - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią o zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i zakresem robót pozostałych do wykonania opracowanego przez uprawnionego projektanta wraz z kopią z zaświadczenia o wpisie projektanta o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe obowiązki organ nakazał wykonać w terminie do 30 marca 2014 r. Z akt niniejszej sprawy wynika, że PINB kilkukrotnie przedłużał – na wniosek skarżącej – termin do złożenia powyższej dokumentacji (ostateczny termin 8 czerwca 2022 r.). Pomimo jednakże przedłużenia tego terminu skarżąca nie wywiązywała się z nałożonego na nią obowiązku. W toku postępowania, w odpowiedzi na precyzyjnie i jasne wystosowanie wezwanie jakie dokumenty winna przedłożyć, składała jedynie niekompletną dokumentację, która nie mogła zostać uwzględniona przez organ (tj. projekt budowlany zamienny). Zauważyć przy tym należy, że nie zważając na zobowiązanie do wstrzymania robót budowlanych ww. postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. na etapie: stan surowy zamknięty, skarżąca dokończyła budowę domu, jak również w nim zamieszkała. Zdaniem Sądu, w ustalonych przez organy nadzoru budowlanego w sposób nie budzący wątpliwości okolicznościach faktycznych i prawnych, zaskarżona decyzja MWINB o utrzymaniu decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego jest prawidłowa. Organ nadzoru budowalnego podjął bowiem z urzędu czynności wymagane prawem mające na celu legalizację przedmiotowej inwestycji i prawidłowo - zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego - wezwał skarżącą do nadesłania niezbędnych dokumentów do zalegalizowania samowoli budowlanej. Jednocześnie kontaktował się także ze skarżącą telefonicznie oraz, z uwagi na brak wykonania wezwania, przed wydaniem decyzją wezwał ją dodatkowo do osobistego stawiennictwa (wezwanie z 11 maja 2022 r.). Tym samym nie sposób uznać, aby organ nie podejmował działań mających na celu doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem - nie można zaś oczekiwać od organu aby z urzędu dążył do wyegzekwowania wywiązania się przez stronę z obowiązku przedłożenia dokumentów czy też aby w nieskończoność przedłużał termin do ich złożenia (ostatni wniosek skarżącej o przedłużenie terminu o kolejne 6 miesięcy został zawarty w piśmie z 25 stycznia 2022 r.). Okres ponad 8 lat toczącego postępowania był niewątpliwie wystarczający dla zgromadzenia i przedstawienia organowi stosownych dokumentów. Wobec powyższego zarzut zawarty w skardze co do naruszenia przepisu art. 7, k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Z uwagi zatem na jednoznaczny zapis ustawodawcy w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego oraz ustalenie, iż wyznaczony termin (który był kilkukrotnie przedłużany), w jakim strona miała przedłożyć określone dokumenty, upłynął bezskutecznie, organ nadzoru budowalnego zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki. Konstrukcja analizowanej normy prawnej nie pozostawia organom nadzoru budowalnego uznaniowości, ani możliwości odmiennego od wskazanego w tej normie rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że legalizacja samowoli budowlanej w trybie przepisów art. 48-49 Prawa budowalnego jest prawem inwestora, a nie obowiązkiem i to od niego w głównej mierze zależy czy z tego prawa skorzysta (wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2608/14). Podsumowując, w ocenie sądu okoliczności faktyczne i prawne ustalone w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości, zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a kwestionowane rozstrzygnięcie spełnia wszelkie wymagania związane ze składnikami decyzji i jej uzasadnieniem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.