VII SA/Wa 2325/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.LG. oraz P.G. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

1. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister Kultury") decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L.-G. i P. G. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ") z [...] lipca 2020 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego przebudowy i rozbudowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 9 czerwca 2020 r. skarżący złożyli do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego przebudowy i rozbudowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W., który znajduje się na terenie układu urbanistycznego "[...]", wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków [...] z [...] września 1980 r. Skarżący uzyskali dwa pozwolenia na roboty budowlane związane z przeprowadzoną inwestycją przy ul. [...] w W.: pozwolenie konserwatorskie w postaci decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] września 2009 r. oraz pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r. Z uwagi na istotne odstąpienia w rozumieniu art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "pr.bud.") od zatwierdzonego (oryginalnego) projektu budowlanego skarżący zostali zobowiązani do przygotowania projektu budowlanego zamiennego odzwierciedlającego zmiany wprowadzone w procesie realizacji inwestycji. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego jest uzgodnienie projektu zamiennego z właściwym konserwatorem zabytków. 3. Po zapoznaniu się z materiałami dołączonymi do akt sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] lipca 2020 r. umorzył w całości postępowanie w ww. sprawie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego przebudowy i rozbudowy domu jednorodzinnego. Organ pierwszej instancji wydał powyższą decyzję na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz.256; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują możliwości legalizacji wykonanych już robót. Art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków dotyczy bowiem tylko pozwoleń na określone roboty lub czynności przy zabytku udzielanych jednak przed rozpoczęciem robót budowlanych. Zważywszy na fakt, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, wydanie pozwolenia konserwatorskiego na tym etapie jest nie zasadne. Postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe w całości i organ administracji publicznej zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania w całości. 4. Pismem z 30 lipca 2020 r. skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji [...] WKZ, wnosząc o uchylenie ww. rozstrzygnięcia w całości i wydanie orzeczenie zgodnego z wnioskiem skarżących. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wyłącznie przed rozpoczęciem tych robót, a zatem, a contrario, w przypadku gdy roboty budowlane są wykonane, takie pozwolenie nie jest wymagane, nawet jeśli roboty te objęte są postępowaniem naprawczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Powyższe błędne rozumienie przepisu doprowadziło organ do wniosku, że postępowanie o uzgodnienie zamiennego projektu budowlanego jest bezprzedmiotowe, podczas gdy w świetle prawa jest ono dopuszczalne, a wręcz wymagane, 2) prawa procesowego, tj. art. 105 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy organ powinien był postępowanie przeprowadzić i rozpoznać co do istoty, a następnie orzec zgodnie z wnioskiem skarżących. 5. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję [...] WKZ z [...] lipca 2020 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych, prac konserwatorskich oraz restauratorskich przy zabytku wpisanym do rejestru wynika z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Uzyskanie pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków jest więc warunkiem koniecznym wydania stosownego pozwolenia budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W konsekwencji, pozwolenie konserwatorskie może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zgoda organu konserwatorskiego odnosi się bowiem do prac lub działań, które mają być dopiero podjęte, a nie takich, które zostały wykonane. Przywołanym rozstrzygnięciem nie akceptuje się post factum działań już wykonanych przy zabytku. Tym samym w sytuacji, gdy podmiot występuje z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na działania, które zostały już zrealizowane, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dodatkowo Minister Kultury wyjaśnił, że postępowanie organów ochrony zabytków w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych przy zabytku rejestrowym jest uregulowane w art. 45 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten ma zastosowanie m.in. w sytuacji, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane. Wówczas wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Przepis ten stosuje się do robót budowlanych zakończonych i nie ma możliwości wydania wówczas pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy na wykonane już roboty. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 1 grudnia 2020 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Ministra Kultury skarżący zarzucili naruszenie: prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wyłącznie przed rozpoczęciem tych robót, a zatem, a contrario, w przypadku gdy roboty budowlane są wykonane, takie pozwolenie nie jest wymagane, nawet jeśli roboty te objęte są postępowaniem naprawczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud.; prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien był tą decyzję uchylić i wydać orzeczenie o treści zgodnej z wnioskiem skarżących, tj. wydać pozwolenie na roboty budowlane objęte projektem budowlanym zamiennym przebudowy i rozbudowy ww. domu jednorodzinnego. 7. Odpowiadając w dniu 17 grudnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. 10. Sąd oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd co do zasady podzielił stanowisko Ministra Kultury oraz [...] WKZ, według których odmiennie niż w przypadku ustawy Prawo budowlane przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują instytucji legalizacji robót budowlanych wykonanych wcześniej przy zabytku bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielonego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Z wyjątkiem art. 45 (o czym dalej), w ustawie o ochronie zabytków nie uregulowano również szczególnych zasad postępowania, które można byłoby uznać za analogiczne do postępowań legalizacyjnych i naprawczych, które mogą być prowadzone na podstawie art. 48 – 51 pr.bud. Z powyższego powodu organy konserwatorskie właściwe w rozpatrywanej sprawie nie miały upoważnienia, aby na podstawie rozszerzająco rozumianego art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków uwzględnić wniosek skarżących o dokonanie "konserwatorskiej legalizacji" odstępstw od projektu przebudowy i rozbudowy domu jednorodzinnego poprzez udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na zmiany uwidocznione w projekcie budowlanym zamiennym, analogicznie do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Na podstawie wykładni językowej oraz wykładni systemowej organy konserwatorskie przyjęły, że wskazany art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków należy interpretować ściśle jako regulujący wyłącznie pozwolenia konserwatorskie udzielane przed rozpoczęciem zamierzonych robót budowlanych. Oceniając stanowisko Ministra Kultury oraz [...] WKZ Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołany art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków spotyka się z niejednolitą interpretacją. Można bowiem spotkać orzeczenia, według których w przypadku prowadzenia przez inwestora postępowania naprawczego na podstawie art. 51 pr.bud., "przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14, LEX nr 2033966, a także wyrok z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14 ). Należy wszakże zauważyć, że powołane wyroki zostały wydane w sprawie, w której roboty budowlane nie zostały jeszcze w całości wykonane. Dlatego też wyrażenie "prowadzenie (...) robót budowlanych" użyte w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków mogło mieć zastosowanie w sprawach zakończonych przytoczonymi orzeczeniami. Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych są również obecne wyroki opowiadające się za ścisłą wykładnią art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i niedopuszczalnością stwierdzenia post factum zgodności z przepisami o ochronie zabytków określonych odstępstw od projektu budowlanego objętego wcześniejszym pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków (patrz m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09; z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11 oraz z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1249/15; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1108/17). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę opowiedział się za drugim z prezentowanych stanowisk, czyli niedopuszczalnością doprowadzenia do stanu zgodności z ustawą o ochronie zabytków odstępstw od projektu budowlanego co do którego wydano wcześniej pozwolenie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Za taką regułą prawną przemawia przede wszystkim jasne brzmienie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: (...) roboty budowlane, [wówczas] – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Powołany przepis nie przewiduje więc żadnych czynności o charakterze organizacyjnym lub prawnym, które mogłyby zapewnić doprowadzenie do zgodności z prawem bezprawnie wykonanych robót budowlanych przy zabytku lub jego części. Działania, które przewiduje wskazany przepis mają charakter techniczny, podlegają bowiem ocenia w kategorii "stanu zabytku". Art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków odnosi się właśnie do przypadków, w których roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru wykonano w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim. Dlatego zarówno organy konserwatorskie, jak i inwestorzy indywidualni zobowiązani są podporządkować się jasnej, choć rygorystycznej dyspozycji normy prawnej wyrażonej w końcowej części powołanego przepisu. Co więcej, gdyby jednak przyjęto że art. 36 ust. 1 pkt 1 może pozwolić na zalegalizowanie odstąpień od projektu budowlanego objętego wcześniejszym pozwoleniem konserwatorskim, to norma prawna przyjęta per analogiam do art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. byłaby normą sprzeczną z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Mielibyśmy wówczas nie tylko wątpliwą wykładnią rozszerzającą art. 36 ust. 1 pkt 1 opartą na wnioskowaniu z podobieństwa, ale jednocześnie wykładnią contra legem ze względu na wskazane brzmienie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Taką samą wykładnią przepisów ustawy o zabytkach kierowały się organy konserwatorskie w rozpatrywanej sprawie. Z tego względu [...] WKZ słusznie uznał postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego za bezprzedmiotowe. Brak przedmiotu postępowania nie polegał bowiem na nieistnieniu obiektu będącego zabytkiem, ani na niezaistnieniu faktu naruszenia prawa, lecz na tym, że prawo nie przewiduje odrębnego konserwatorskiego postępowania legalizacyjnego. Skarżący wskazując we wniosku z 9 czerwca 2020 r. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków powołali się więc na niewłaściwy przepis, tj. przepis który nie przewiduje oczekiwanego przez skarżących postępowania i rozstrzygnięcia. W przedstawionych okolicznościach zastosowanie przez [...] WKZ art. 105 § 1 k.p.a. należało uznać za zasadne. Konsekwentnie zgodne z prawem było również utrzymanie w mocy przez Ministra Kultury decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcia organów konserwatorskich nie pozostawiają skarżących w sytuacji bez zgodnego z prawem wyjścia. W przekonaniu Sądu możliwe byłoby więc wystąpienie do właściwego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania naprawczego ma podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odnoszącego się do konieczności zagadnienia wstępnego przez inny organ, w tym przypadku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Kolejno skarżący mogliby wystąpić do [...] WKZ na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków z wnioskiem o wskazanie w jaki sposób i w jakim terminie właściciel budynku objętego ochroną konserwatorską mógłby doprowadzić zabytek do jak najlepszego stanu zamiast ograniczyć się jedynie do przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. 11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.