VII SA/Wa 2321/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...],[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r, znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku T. E. i J. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2016r., znak: [...],[...], utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2012r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].07.2012r., Nr [...] nakazującą inwestorom: A.M. i J. Z. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca I994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) rozbiórkę samowolnie wybudowanego i nadbudowanego budynku garażowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2012r., Nr [...] które zakończone zostało decyzją z dnia [...] września 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Decyzja ta po rozpatrzenie wniosku A. M.o ponowne rozpatrzenie sprawy została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015r., sygn. akt. VII SA/Wa 141/15 uchylił obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca kontynuacja robót budowlanych jak przyjęto w uzasadnieniu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, a to z kolei wskazuje, że przedmiotowy obiekt garażowy przed nadbudową powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r. natomiast wyłącznie jego nadbudowana część pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994r. Do legalizacji obiektu winny zatem znaleźć zastosowanie przepisy obu ustaw, każda do właściwej jego części. Po rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Sądu z dnia 7 grudnia 2015r 07.12.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 141/15, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2016r znak: [...], stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...].09.2012r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB [...] z dnia [...].07.2012r., Nr [...] w części dotyczącej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku garażowego, a w pozostałej części dotyczącej nakazu rozbiórki nadbudowanego budynku odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ ma obowiązek rozpatrzeć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, a zatem nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § I Kpa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. W ocenie organu nadzorczego należy podtrzymać stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji własnej z dnia [...].07.2016r. z którego wynika, iż kontrolowana decyzja rozbiórkowa [...] WINB z dnia [...] września 2012r, Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja PINB [...] z dnia [...].07.2012r wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w części dotyczącej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku garażowego (przed przebudową) została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 Prawo budowlane i dlatego we wskazanej części podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Natomiast w pozostałej części dotyczącej nakazu rozbiórki nadbudowanego ww. budynku garażowego decyzja [...] WINB z dnia [...].09.2012r., Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja PINB [...] z dnia [...].07.2012r. są zgodne z prawem w związku z tym należało odmówić stwierdzenia ich nieważności. Z analizy akt sprawy wynika, że budynek garażu powstał w warunkach samowoli budowlanej w 1990r. natomiast jego nadbudowa została wykonana w latach 2010-2011. W tej sytuacji do legalizacji budynku bez jego nadbudowy powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., natomiast wyłącznie jego nadbudowana część powinna być legalizowana pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994r. Ponieważ do postępowania legalizacyjnego zastosowano wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. dlatego doszło do rażącego naruszenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. poprzez jego zastosowanie w części dotyczącej wybudowanego budynku garażowego. Odnośnie zaś nadbudowanej części obiektu garażowego ustalono, że w aktach sprawy znajduje się pismo A. M. i J. Z. z dnia [...] lipca 2010r zatytułowane " zgłoszenie" wniesione do PINB [...], które dotyczy wykonania prac remontowo-naprawczych budynków ( tynków, Rybien, pokrycia dachów ) znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Uszkodzenia budynków zostały spowodowane spadającymi gałęziami drzew rosnących na terenie przyległego parku oraz przez wiatry i opady deszczu. Z protokołu kontroli budynku garażowego przeprowadzonej w dniu [...] marca 2011r wynika, że inwestorzy wykonali inne roboty budowlane niż wskazane w zgłoszeniu, które wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mianowicie wykonano samowolnie podwyższenie budynku garażu o 1,2m, ocieplono ściany zewnętrzne i wykonano nowy stropodach z wypuszczeniem i wydłużeniem dachu nad wejściem do budynku około 2m. Wykonanych przez inwestorów robót budowlanych nie można zakwalifikować jako robót remontowo-naprawcze, lecz jako nadbudowę obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę stanowi o zastosowaniu procedury legalizacyjnej zawartej w art. 48 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wdrożyły procedurę mogącą doprowadzić do legalizacji obiektu. PINB [...] wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r. postanowienie z dnia [...].05.2012r., którym wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie budynku garażowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów. W postanowieniu tym organ pouczył strony, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych tym postanowieniem, zgodnie z art. 48 ust. 4 wydany zostanie nakaz rozbiórki garażu. Zobowiązani nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...].05.2012r., Nr [...] znale: [...]. W związku z tym stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego konsekwencją niewykonania nałożonych obowiązków, jest zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy, czyli wydanie nakazu rozbiórki. Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ nadzorczy wyjaśnił, że nie uwzględnienie T. E. jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją o nakazie rozbiórki (decyzja PINB [...] z dnia [...].07,2012r., Nr [...]) nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowo wpisanego nazwiska w decyzji o nakazie rozbiórki to jest M. zamiast M. organ nadzorczy stwierdził, że niewątpliwie organy błędnie wpisały nazwisko M., jednakże nie można uznać tego za rażące naruszenie prawa. Z akt sprawy wynika, że niejednokrotnie korespondencja z organów nadzoru budowlanego była kierowana na nazwisko M. i Skarżąca nie kwestionowała tego faktu. Z dokumentów wynika także, że nazwisko M. było także wielokrotnie używane przez samą Skarżącą. Odpowiadając na argumentację skarżących odnośnie nieprawidłowego adresata decyzji wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W rozpatrywanym przypadku decyzja rozbiórkowa została skierowana do A.M. i do J.Z., które zgodnie wypisem z rejestru gruntów dla nieruchomości przy ul. [...] w W.były osobami władającym tą nieruchomością. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. Z.. Skarżąca podniosła, że nadbudowana część budynku nie powstała w warunkach samowoli budowlanej lecz została wykonana na podstawie zgłoszenia i powstała w warunkach konieczności - naprawienia dachu budynku, który uległ zniszczeniu w wyniku burzy (upadku na dach budynku konaru drzewa rosnącego na nieruchomości sąsiedniej) - wobec zbliżającej się zimy. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji w ten sposób, że "Sąd na podstawie stosownych przepisów prawa (Sąd zna prawo) - na zasadach współżycia społecznego, wyeliminuje z obrotu prawnego w/w decyzje w ich treści dotyczącej rozbiórki części budynku - altany przydomowej ( zwanej przez ww. Urząd "garażem")". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2012r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].07.2012r., Nr [...] nakazującą inwestorom: A. M. i J. Z.na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca I994r. Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie wybudowanego i nadbudowanego budynku garażowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. - wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 7 grudnia 2015r, sygn. akt. VII SA/Wa 141/15 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że obiekt w pierwotnym kształcie i pierwotnych wymiarach został wybudowany bez pozwolenia na budowę pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r. Powyższe oznacza, że nie miała miejsca kontynuacja robót budowlanych, jak przyjęto w uzasadnieniu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012r., a to z kolei wskazuje, że przedmiotowy obiekt garażowy przed nadbudową powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r., natomiast wyłącznie jego nadbudowana część pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994r. Do legalizacji obiektu winny zatem znaleźć zastosowanie przepisy obu ustaw każda do właściwej jego części. Okoliczność ta uszła uwadze organu orzekającego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie została poddana ocenie pod kątem wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 48 ust. 4 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji odrębnie w odniesieniu do nadbudowy budynku garażowego organ winien dokonać analizy badanej decyzji w zakresie wad kwalifikowanych biorąc przy tym pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się, zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2010r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]) dotyczące zamiaru wykonania robót remontowych i naprawczych. Mając na uwadze wiążącą ocenę prawną powyżej przytoczoną należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał analizy badanej decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. odrębnie w odniesieniu do budynku garażowego i jego nadbudowy. Organ nadzorczy trafnie orzekł, że kontrolowana decyzja w części dotyczącej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku garażowego dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie dlatego we wskazanej części podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Natomiast w pozostałej części dotyczącej nakazu rozbiórki nadbudowanego ww. budynku garażowego decyzja [...] WINB z dnia [...].09.2012r., Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja PINB [...] z dnia [...].07.2012r. są zgodne z prawem w związku z tym należało odmówić stwierdzenia ich nieważności. Z akt sprawy zakończonej decyzją rozbiórkową bezspornie wynika, że budynek objęty nakazem rozbiórki został wybudowany bez pozwolenia na budowę pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r. Powyższe oznacza, że postępowanie legalizacyjne zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015r., sygn. akt. VII SA/Wa 141/15, powinno być prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974r. gdyż nie miała miejsca kontynuacja robót budowlanych, jak przyjęto w uzasadnieniu kontrolowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2012r. Ponieważ organ nadzoru budowlanego z rażącym naruszeniem 48 Prawa budowlanego prowadził postępowanie naprawcze to zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż w części dotyczącej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku garażowego kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Natomiast nadbudowana część budynku garażowego została wykonana pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994r i do tej części budynku prowadzono postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ nadzorczy badając decyzję rozbiórkową w odniesieniu do nadbudowy wziął pod uwagę pismo A. M. i J. Z. z dnia [...] lipca 2010r zatytułowane "zgłoszenie", które dotyczyło wykonania prac remontowo-naprawczych budynków (tynków, rynien, pokrycia dachów) znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z protokołu kontroli budynku garażowego przeprowadzonej w dniu [...] marca 2011r. wynika, że inwestorzy wykonali inne roboty budowlane niż wskazane w zgłoszeniu, które wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mianowicie wykonano samowolnie podwyższenie budynku garażu o 1,2m, ocieplono ściany zewnętrzne i wykonano nowy stropodach z wypuszczeniem i wydłużeniem dachu nad wejściem do budynku około 2m. Wykonanych przez inwestorów robót budowlanych nie można zakwalifikować jako robót remontowo-naprawcze, lecz jako nadbudowę obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę stanowił o zastosowaniu procedury legalizacyjnej zawartej w art. 48 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo wdrożyły procedurę przewidzianą art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r mogącą doprowadzić do legalizacji wykonanej nadbudowy. Ponieważ zobowiązani nie wykonali obowiązków pozwalających na zalegalizowanie wykonanej nadbudowy dlatego konsekwencją niewykonania nałożonych obowiązków, jest zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy, czyli wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. W tej części kontrolowana decyzja nie narusza przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzuty skarżącej są nietrafne i polemizują z ustalonym w sprawie stanem faktycznym oraz oceną prawną zawartą w wyroku sądu. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.