VII SA/Wa 2319/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kobylski, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. G. i B. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 września 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.459.2022.AR w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Postanowieniem z 28 września 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.459.2022.AR Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - działając na podstawie art. 89 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 840), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu zażalenia T G, utrzymał w mocy postanowienie nr 258/2022 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 maja 2022 r. znak: WZN.5151.265.2022.JS, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku jednorodzinnego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-5, obręb [...],przy ul. [...],we [...],. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 5 maja 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ pierwszej instancji wskazał, że działka nr [...],znajduje się na terenie układu urbanistycznego osiedla [...],we [...],, ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W ewidencji tej ujęto również budynek przy ul. [...],usytuowany na działce nr [...],. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji przewiduje budowę wolnostojącego budynku jednorodzinnego w głębi działki, tj. w drugiej linii zabudowy, w tym zwiększenie historycznego wskaźnika powierzchni zabudowy z około 9 do aż 23% powierzchni działki. Organ wskazał, że w analizowanej części Osiedla [...],zachowało ono swoją historyczną kompozycję, w tym podziały parcelacyjne i sposób zagospodarowania poszczególnych działek. Wille i budynki mieszkalne sytuowane są w obowiązującej, frontowej linii zabudowy. W pozostałej, dominującej ich części, działki są wolne od zabudowy i przeznaczone na zieleń ogrodową w formie przedogródków od frontu budynków mieszkalnych i obszernych ogrodów na ich tyłach. Pojedyncze odstępstwa od tej reguły, w formie budynków mieszkalnych w głębi poszczególnych parcel w drugiej linii zabudowy, stanowią obiekty powstałe przed wejściem w życie obowiązujących obecnie przepisów prawa i z naruszeniem chronionych wartości zabytkowych, dlatego nie mogą stanowić wzoru do naśladowania. Obecnie na działce nr [...],w jej frontowej części znajduje się historyczny budynek mieszkalny o własnych walorach zabytkowych. Zdaniem organu I instancji realizacja kolejnego budynku mieszkalnego w rekreacyjnej części ogrodowej działki nr [...],nastąpiłaby z naruszeniem wartości zabytkowych osiedla [...],. Organ wskazał, że w części ogrodowej powstawać mogą jedynie skromnych rozmiarów budynki gospodarcze i rekreacyjne, o niewielkiej powierzchni zabudowy, nie zaś, jak przewidują to ustalenia uzgadnianego projektu decyzji, osobny budynek mieszkalny o wysokości dwóch kondygnacji i powierzchni zabudowy 145 m2. W zażaleniu na powyższe postanowienie T G podniósł, że jego nieruchomość nie jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków, a organ pierwszej instancji poręczył nieprawdę, świadcząc o rzekomym objęciu działki nr [...],ochroną w gminnej ewidencji zabytków w określonej dacie. Zarzucił, że w postępowaniu organu pierwszej instancji nie przedstawiono żadnego dowodu świadczącego o kompetencji organu do rozstrzygania przedmiotowej sprawy, zaś sam organ opiera się na fałszywych oświadczeniach i danych publikowanych na stronie BIP Urzędu Miasta [...],. Po rozpoznaniu zażalenia Minister uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Minister wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, że działka nr [...],znajduje się na terenie osiedla [...],ujętego w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta [...],, o czym świadczy karta adresowa zabytku załączona do akt postępowania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gminną ewidencję zabytków prowadzi wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, wskazując jednocześnie, że jeśli w ocenie skarżącego włączenie karty adresowej osiedla [...],do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, można tę czynność skarżyć do sądu administracyjnego w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że nie posiada kompetencji do kontroli sposobu wykonywania obowiązków ustawowych przez organy samorządu terytorialnego, a przedmiotowe postępowanie nie służy ustaleniu wartości zabytkowych oraz celowości ujęcia danego obiektu lub obszaru w gminnej ewidencji zabytków. Minister wskazał, że art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Na obszarze układu urbanistycznego osiedla [...],we [...],, ukształtowanego w latach 30-tych XX wieku na przedmieściach ówczesnego miasta [...],, ochronie i opiece podlegają zatem przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, a także formy architektoniczne historycznych budynków współkształtujące ww. układ urbanistyczny. Organ podkreślił, że osiedle [...],we [...],zachowało do dziś czytelny układ przestrzenny, ze stanowiącą jego główną oś kompozycyjną szeroką, dwujezdniową aleją [...],oraz odchodzącymi od niej po obu stronach pozostałymi ulicami wypełniającymi szczelnie przestrzeń północno-zachodniej części [...], na [...], , leżącej między Kanałem [...],, [...],i [...],. Samo osiedle jest niemal w całości ograniczone naturalnymi granicami, które tworzą od zachodu [...],, od północy Kanał [...],, a od wschodu kanał [...],domknięty od południa terenami zielonymi Parku [...],. Nieregularny, rozszerzający się ku północy obszar pierwotnie rozplanowanego na początku lat 30-tych XX wieku osiedla sprzyja malowniczości zakomponowanego układu przestrzennego, którego odchodzące od głównej osi ulice biegną po łuku, wpasowując się w nieregularność wydzielonej pod to osiedle części [...],. Dostosowując podziały parcelacyjne do uprzednio przyjętego systemu drogowego planiści z lat 30. XX wieku podzielili cały obszar na rytmiczne, silnie wydłużone parcele zwrócone frontami w stronę ulic i delikatnie dopasowujące się swoim kształtem do ich malowniczego biegu. Pomimo współczesnych rozbudów i pojedynczych budynków w drugiej linii zabudowy zrealizowanych z rażącym naruszeniem historycznych wartości planistycznych, w planie osiedla nadal doskonale widać dominujący sposób rozplanowania z zabudową mieszkalną w obowiązującej, przyulicznej linii zabudowy oraz z pozostawieniem tylnej, ogrodowej części poszczególnych parcel w formie terenów niezabudowanych z przeznaczeniem na ogrody. Organ wskazał, że na podstawie analizy map historycznych tej części [...], z lat 1920 - 1942 widać, że dość przypadkowo i chaotycznie zagospodarowany teren z chwilą jego zakomponowania na osiedle podmiejskie w typie "miasta-ogrodu" na początku lat 30. XX wieku stał się malowniczo uporządkowanym terenem inwestycji mieszkalnych o ustalonych regułach zagospodarowania i jego zabudowy. W roku 1937 jedynie nieliczne działki były zabudowane budynkami mieszkalnymi, zaś na mapie z roku 1942 już na ponad połowie parcel usytuowane są budynki. Niezależnie jednak od stopnia zainwestowania na każdym z kolejnych etapów zabudowywania terenów osiedla [...],budynki sytuowano w zgodzie z pierwotną koncepcją planistyczną. Także powojenne inwestycje realizowano z poszanowaniem tej koncepcji, o czym świadczy obecny plan tego osiedla. Dopiero w ostatnich dziesięcioleciach powstawać zaczęły inwestycje mieszkalne o znacznych gabarytach w drugiej linii zabudowy, na terenach pierwotnie przeznaczonych na zieleń ogrodową. Organ podkreślił, że inwestycje te stanowią w blisko już 100-letniej historii tego osiedla rażące odstępstwa od historycznego sposobu zagospodarowania, z reguły respektowanego także współcześnie, dlatego nie powinny stanowić pretekstu do kolejnych przekształceń niszczących historyczne walory całego osiedla. Minister wskazał, że nieregularność zarówno głównych ulic, jak i rozmieszczonych przy nich działek budowlanych na osiedlu [...],, doskonale współgra z cenioną przez urbanistów okresu dwudziestolecia międzywojennego malowniczością układu przestrzennego. Projektanci osiedla czerpali inspirację z modnej w chwili jego planowania idei miasta-ogrodu [...],. Układy urbanistyczne tego typu gwarantowały i nadal gwarantują, pod warunkiem zachowania ich zabytkowych walorów, wysoki standard zamieszkania, w kameralnym otoczeniu, wśród dominującej nad zabudową zieleni. Minister wskazał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zawiera następujące ustalenia: linia zabudowy - nieprzekraczalna - zgodnie z załącznikiem graficznym, tj. w tylnej części działki, bez precedensu na działkach bezpośrednio z nią sąsiadujących; wskaźnik wielkości powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,23; szerokość elewacji frontowej - od 8 do 13 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu - do 6,5 m od istniejącego poziomu terenu; wysokość głównej kalenicy - do 10,5 m od istniejącego poziomu terenu; układ połaci dachowych - dwuspadowy lub czterospadowy; kąt nachylenia dachu - 40-45º; kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki - równoległy lub prostopadły; powierzchnia biologicznie czynna - nie mniej niż 40% powierzchni działki. Organ zwrócił uwagę, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej dla przedmiotowej inwestycji wynika, że średnie parametry zabudowy i zagospodarowania terenu kształtują się następująco: średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,17; średnia szerokość elewacji frontowej - 10,55 m; średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 6,66 m; geometria dachu: dominują dachy płaskie, dwuspadowe i wielospadowe o wysokości kalenicy do 9,82 m. Minister podkreślił, że ustalenia uzgadnianego projektu decyzji przewidują realizację budynku mieszkalnego w tej części działki nr [...],, która stanowi historyczną część strefy ogrodów, zlokalizowanych w otoczeniu zabytkowego budynku mieszkalnego przy ul. [...],. W ocenie Ministra lokalizacja kolejnego budynku mieszkalnego w granicach działki nr [...],stanowiłaby naruszenie zabytkowych wartości osiedla [...],, zgodnie bowiem z historycznymi zasadami zagospodarowania tego terenu na każdej parceli miejskiej usytuowany był tylko jeden dom mieszkalny, w obowiązującej linii zabudowy i we frontowej części działki. Pozostała część parceli, w szczególności położona za domem mieszkalnym jej część ogrodowa, przeznaczona była pod zieleń rekreacyjną zapewniając mieszkańcom wysoki komfort zamieszkania w otoczeniu zieleni. Z tych przyczyn Minister uznał, że niezależnie od szczegółowych warunków i zasad zagospodarowania terenu, jakie ustalono w uzgadnianym projekcie decyzji, decyzja ta nie może uzyskać akceptacji organu konserwatorskiego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że uzgadniany projekt decyzji przewiduje też zwiększenie gęstości zabudowy na terenie analizowanym ze średniego wynoszącego 0,17 do poziomu 0,23 i podniósł, że już obecnie średni wskaźnik jest zawyżony na skutek realizacji szeregu inwestycji przeskalowanych lub usytuowanych niezgodnie z historycznymi zasadami kompozycyjnymi, które powstały przed wejściem w życie obowiązujących obecnie przepisów. Oznacza to, że uszczupleniu uległaby również będąca przedmiotem ochrony i w istotnym stopniu decydująca o walorach całego osiedla część działki historycznie wolna od zabudowy, a współtworząca ogrodowy, kameralny charakter całego osiedla, tak rzadki i ceniony również przez współczesnych mieszkańców. Minister wskazał, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 2, 3 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organy administracji publicznej obowiązane są do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Związane dyspozycją tego przepisu organy ochrony zabytków nie mogą wyrazić akceptacji dla przedłożonego projektu decyzji ze względu na realizację drugiego budynku mieszkalnego na historycznej parceli obejmującej obecną działkę nr [...],, na której znajduje się już zabytkowy budynek mieszkalny. Projekt ten przewiduje również znaczne zwiększenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jak również ograniczenie powierzchni biologicznej na tej działce. Z tych przyczyn Minister uznał, że zaskarżone postanowienie jest trafne merytorycznie i nie narusza przepisów prawa. B G i T G złożyli skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 września 2022 r. Zarzucili, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia autorytarnie (bez oparcia się na jakimkolwiek dokumencie urzędowym) stwierdził, iż działka nr [...],jest elementem obszaru ujętego w jakiejś nieokreślonej dacie dziennej w gminnej ewidencji zabytków [...],. Minister rażąco naruszył art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie zweryfikował fałszywej informacji udzielonej mu we wniosku Prezydenta [...], z dnia 19 kwietnia 2022 r. wskazującej na ujęcie działki nr [...],w gminnej ewidencji zabytków [...],. Skarżący podnieśli, że T G pisemnie wskazywał organom uzgadniającym, że twierdzenie Prezydenta [...], jest nieprawdziwe - w rzeczywistości w Biuletynie Informacji Publicznej prywatna osoba (bez wskazania jej funkcji urzędowej) opublikowała jedynie plik z listą obiektów, wpisując przy niektórych z nich znaczek "+", co najwyraźniej ma oznaczać, że są to obiekty przewidziane do ujęcia w przyszłości w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem skarżących karta adresowa zabytku, którą można formalnie włączyć do gminnej ewidencji zabytków, musi być wykonana przez organ - Prezydenta [...],, musi to być dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kodeksu, natomiast dla Ministra dokument prywatny - znajdująca się w aktach sprawy karta adresowa zabytku, wykonana i podpisana nieczytelnie przez jakąś osobę prywatną, jest dowodem na rzekome ujęcie obszaru obejmującego działkę nr [...],w gminnej ewidencji zabytków [...],w nieokreślonej dacie. Skarżący zarzucili, że uznanie dokumentu podpisanego przez osobę prywatną za dowód na nabycie przez Ministra kompetencji w tej sprawie w jakiejś nieokreślonej dacie jest naruszeniem art. 76 § 1 Kodeksu. Wskazali, że dla ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków Prezydent [...],musiałby przejąć autorskie prawa majątkowe do tego utworu intelektualnego, formalnie sprawdzić treść tej karty na zgodność ze stanem faktycznym w terenie i musiałby z konkretną datą dzienną formalnie włączyć tę kartę do zbioru sprawdzonych kart gminnej ewidencji zabytków, tymczasem żadnej z tych czynności nie dokonano. Skarżący zarzucili, że organ uzgadniający wprowadził zakaz zabudowy mieszkaniowej w drugiej linii zabudowy na należącej do nich działce nr [...],, pod adresem ul. [...],, natomiast w poprzednich latach pozytywnie uzgadniał projekty decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji modernistycznych budynków w drugiej linii zabudowy w odniesieniu do kilku innych działek w okolicy. Jak wskazano w skardze, organ uzgadniający zezwolił na tych działkach na zwiększenie intensywności zabudowy kosztem zieleni, a także na wyburzenie dwóch budynków historycznych. Zdaniem skarżących organ wydając zaskarżone postanowienie w sposób rażący naruszył zatem art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie B G i T G organ uzgadniający w skrajnie wybiórczy sposób dba o ochronę "malowniczego krajobrazu" osiedla [...],i wybiórczo zakazuje zwiększenia intensywności zabudowy sąsiednich działek. Skarżący wskazali, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie wyjaśnił, jaki konkretnie element "malowniczego krajobrazu" planowany budynek mógłby zasłonić, skoro ze wszystkich trzech stron działkę nr [...],otacza zabudowa współczesna, bowiem ostatni budynek historyczny w otoczeniu działki organ pozwolił zlikwidować w 2015 r. Projektowany na działce nr [...],budynek może zasłonić jedynie współczesne budynki z płaskim dachami, bo tylko takie istnieją na działkach sąsiednich. Skarżący podnieśli, że Minister nie ma prawa przy tym ingerować w kompetencje Prezydenta [...],, które organ ten realizuje na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustalania dopuszczalnej funkcji nowej zabudowy, ustalania linii zabudowy i ustalania dopuszczalnej intensywności zabudowy. Organ uzgadniający nie ma kompetencji do podważania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczonej przez Prezydenta [...],w projekcie uzgadnianej decyzji, do wykluczania funkcji mieszkalnej dla zabudowy uzupełniającej działki skarżącego oraz do samodzielnego, autorytarnego wyznaczania wskaźnika intensywności zabudowy tego obszaru. W ocenie skarżących Minister odmówił uzgodnienia projektu decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, samodzielnie i bezprawnie wykluczając kontynuowanie zabudowy w drugiej linii zabudowy na wybranych działkach. B G i T G wskazali, że obecnie większość działek na osiedlu [...],jest zabudowana, od 1945 r. na tym osiedlu realizowana jest zabudowa kolejnych działek budowlanych kosztem wcześniej istniejącej tam zieleni. Zdaniem skarżących Minister mija się więc z prawdą twierdząc, jakoby projektowana zabudowa uzupełniająca w istniejącej drugiej linii zabudowy mało intensywnie zabudowanej działki miała być sprzeczna z "historycznymi zasadami kompozycji przestrzennej miast - ogrodów". Planowana zabudowa 23% powierzchni działki nadal pozostanie zabudową "miasta-ogrodu" "zapewniając mieszkańcom wysoki komfort zamieszkania w otoczeniu zieleni". Skarżący wskazali, że projektowany w drugiej linii zabudowy budynek mieszkalny byłby dostosowany do stylu zabudowy zabytkowego osiedla i praktycznie byłby niewidoczny z ulicy - zasłoni go zabudowa istniejąca w pierwszej linii zabudowy i drzewa w ogrodzie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 września 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 maja 2022 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku jednorodzinnego na działce nr [...],, AM-5, obręb [...],przy ul. [...],we [...],. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do art. 3 pkt 2 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840) zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy do zabytków nieruchomych (które podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania) zalicza się w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że działka inwestycyjna nr [...],, AM-5, obręb [...],, położona przy ul. [...],we [...],znajduje się w granicach historycznego układu urbanistycznego osiedla [...],, ujętego w gminnej ewidencji zabytków założonej Zarządzeniem nr [...], Prezydenta [...],z dnia [...],listopada 2014 r. i uznały, że planowana inwestycja stanowiłaby naruszenie zabytkowych wartości osiedla [...],. Organy w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadniły swoje stanowisko, a zaprezentowana argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu. Postawione w skardze zarzuty koncentrują się w dużej mierze na kwestionowaniu faktu uznania osiedla [...],za historyczny układ urbanistyczny i jego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków [...],. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że zarządzeniem Prezydenta [...],nr [...],z dnia [...],listopada 2014 r. założono gminną ewidencję zabytków [...],, jak również to, że w ewidencji tej figuruje historyczny układ urbanistyczny osiedla [...],. Wskazują na to dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności karta adresowa gminnej ewidencji zabytków. Granice założenia przestrzennego określone w karcie adresowej zabytku obejmują obszar w rejonie al. [...],oraz ulic [...],i [...],oraz [...],i rzeki [...],. Planowana zabudowa przy ul. [...],, stanowiąca przedmiot postępowania, zlokalizowana jest w obrębie ww. układu. W związku z zarzutami skarżącego negującymi umieszczenie układu urbanistycznego osiedla [...],w gminnej ewidencji zabytków wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że czynność w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowana jest jako czynność, która podlega kognicji sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. II OSK 1950/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 grudnia 2022 r. sygn. IV SA/Wr 337/22). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności czy prawidłowości ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2909/14). W sytuacji zatem gdy w ocenie strony włączenie karty adresowej danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, możliwe jest kwestionowanie legalności czy zasadności tej czynności w odrębnym postępowaniu. Zauważyć jednocześnie trzeba, że T G złożył skargę na czynność Prezydenta [...],w przedmiocie ujęcia należącej do niego nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2022 r. sygn. IV SA/Wr 371/21. Czynienie więc w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy zarzutów odnośnie prawidłowości ujęcia przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji niezasadne są zatem zarzuty podważające kompetencję organów ochrony zabytków do orzekania w rozpoznawanej sprawie. Organy orzekające w sprawie wskazały, że willowe osiedle [...],zostało założone w latach 20-30 XX w. na terenie dawnego XVIII-wiecznego folwarku o nazwie [...],. Osiedle zaprojektowane według koncepcji "miasta-ogrodu" w 1928 r. zostało włączone w administracyjne granice [...],. Minister podkreślił, że zgodnie z historycznymi zasadami zagospodarowania tego terenu na każdej parceli miejskiej usytuowany był tylko jeden dom mieszkalny, w obowiązującej linii zabudowy i we frontowej części działki. Pozostała część parceli, w szczególności położona za domem mieszkalnym jej część ogrodowa, przeznaczona była pod zieleń rekreacyjną zapewniając mieszkańcom wysoki komfort zamieszkania w otoczeniu zieleni. Jak wskazały organy, w ramach układu urbanistycznego osiedla [...],ochronie konserwatorskiej podlega przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, relacje pomiędzy zabudową oraz zielenią, a także formy architektoniczne budynków. Planowana inwestycja lokalizowana jest w centralnej części założenia urbanistycznego. W rejonie tym w wysokim stopniu zachowana została parcelacja i układ funkcjonalno-przestrzenny, charakterystyczny dla całego [...],. Zabudowa mieszkaniowa w formie willi i budynków jednorodzinnych usytuowana została w jednej, frontowej linii zabudowy. Towarzyszy jej zieleń, która stanowi istotny element historycznego założenia urbanistycznego: ogródki frontowe oraz ogrody wypełniające pozostałą część działek. W ocenie organów ukształtowany przed wojną charakter tego obszaru wciąż jest zdecydowanie dominujący. Minister podkreślił, że pomimo współczesnych rozbudów i pojedynczych budynków w drugiej linii zabudowy w planie osiedla nadal doskonale widać dominujący sposób rozplanowania z zabudową mieszkalną w obowiązującej, przyulicznej linii zabudowy oraz z pozostawieniem tylnej części parcel w formie terenów niezabudowanych z przeznaczeniem na ogrody. Minister zauważył, że na kolejnych etapach zabudowywania terenów osiedla [...],budynki sytuowano z poszanowaniem pierwotnej koncepcji planistycznej. Obecne zagospodarowanie działki nr [...], jest zgodne z historycznym, reprezentowanym na Zaciszu: od frontu znajduje się piętrowa willa poprzedzona ogródkiem frontowym, zaś pozostała część działki, przeznaczona na ogród, pełni funkcje rekreacyjne. Parcela zachowała oryginalne wymiary i kształt wydłużonego prostokąta. Projektowany budynek miałby powstać na obszarze pierwotnie przeznaczonym na zieleń, w strefie ogrodowo – rekreacyjnej. Sąd podziela stanowisko organów, że realizacja kolejnego budynku mieszkalnego na działce nr [...],w jej rekreacyjnej części nastąpiłaby z naruszeniem wartości zabytkowych osiedla [...],. Zabudowa mieszkaniowa w drugiej linii zabudowy (w głębi parceli) nie znajduje uzasadnienia w zabytkowej strukturze osiedla i jest sprzeczna z historycznym sposobem zagospodarowania osiedla [...],. Zasadnie organy uznały, że pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy stoi w sprzeczności z celami, jakim mają służyć działania organów konserwatorskich, wynikające z art. 4 ustawy, którymi są m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Uprawnione jest stanowisko organów, że budowa planowanego budynku jednorodzinnego na działce nr [...],w tylnej części działki wolnej od zabudowy, z przeznaczeniem na zieleń, spowoduje zagęszczenie zabudowy wobec historycznych zasad kompozycyjnych obowiązujących na osiedlu [...],i jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia. Realizacja planowanego budynku mieszkalnego na obszarze pierwotnie przeznaczonym na zieleń i tereny rekreacyjne mogłaby negatywnie wpłynąć na historyczny układ przestrzenny, obniżając wartości tego zabytkowego obszaru. W związku z argumentacją skargi wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mogły mieć wpływu argumenty wskazujące na zrealizowanie na pobliskich działkach inwestycji w drugiej linii zabudowy. Podkreślić trzeba, że każda sprawa jest rozpatrywana przez organ indywidualnie, w oparciu o dany, ustalony stan faktyczny i przepisy prawne aktualnie obowiązujące w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. Fakt, że w przeszłości na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego dokonano realizacji pojedynczych budynków z naruszeniem historycznego rozplanowania nie może powodować, że organy muszą uzgadniać kolejne inwestycje budowlane, pozwalając na dalsze degradowanie wartości zabytkowego układu urbanistycznego. Taka argumentacja nie zasługuje na aprobatę i uwzględnienie. Pojedyncze odstępstwa od historycznego sposobu zagospodarowania osiedla w postaci budynków mieszkalnych zbudowanych w tylnej, rekreacyjnej strefie nieruchomości, nie mogą zatem przemawiać za uzgodnieniem inwestycji. Na odmienne rozstrzygnięcie nie mogły też wpłynąć argumenty strony skarżącej zmierzające do wykazania, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na zabytkowe wartości osiedla [...],, mają one bowiem jedynie charakter polemiczny i nie podważają prawidłowych ustaleń organów. Zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków, posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu ochrony zabytków. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, organy te są w stanie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka ingerencja w zabytkowy układ urbanistyczny jest dopuszczalna i jaki wpływ na jej wartości zabytkowe mają planowane prace. Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 września 2022 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 maja 2022 r. pozostają zatem w zgodzie z prawem, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. W ocenie Sądu Minister dokonał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i przekonująco umotywował w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organu konserwatorskiego, w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.