VII SA/Wa 2316/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2024 r. nr 1122/2024 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę

Postanowieniem z [...] kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P. K. (dalej również: skarżąca) odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] sierpnia 2022 r. o nałożeniu na skarżącą obowiązku wykonania częściowej rozbiórki ganku celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Jednocześnie postanowieniem z 24 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Organ wskazał, że odmowa wznowienia postępowania jednoznacznie rzutuje na brak ustawowych możliwości wstrzymania wykonania decyzji. Zatem nie zachodzi w niniejszym przypadku prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, co stanowi nieodłączny element wstrzymania wykonania decyzji. Zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej złożyła P. K. wskazując na błąd w ustaleniach faktycznych związanych z ustaleniem kiedy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji. Zauważano również m.in., że organ uchybił obowiązkowi zawiadomienia skarżącej o jej prawach wynikających z art. 10 k.p.a. co stanowi podstawę nieważności postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) oraz skierował decyzję do osoby niewłaściwej, nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) co powinno przemawiać za faktem, że zaskarżona decyzja zostanie zmieniona. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 11 lipca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dokonując analizy treści przepisu art. 152 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazywał, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu i jego wyczerpująca ocena prowadzą do wniosku, że organ I instancji słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności, które uprawdopodabniają uchylenie decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. W ocenie MWINB w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do zachowania przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe brak było podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji PINB w M. z [...] sierpnia 2022 r. przewidującej obowiązek wykonania częściowej rozbiórki ganku położonego w miejscowości N. [...] w gm. S. . W skardze na powyższe postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. K. , reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: 1. mające istotny wpływ na treść wydanego postanowienia naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na zaniechaniu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w pierwszej instancji oraz zaniechania czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i nie udzielania im wyjaśnień i wskazówek - m.in. takich jak możliwość złożenia wniosku o legalizację uproszczoną obiektu - co winno skutkować nieważnością postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 zd. 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.; 2. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie a w szczególności zaniechanie przez organ wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. a w aktach brak jest wskazania przyczyn od odstąpienia od zasady z art. 10 § 1 k.p.a. co winno skutkować nieważnością postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 zd. 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.; 3. mające istotne znaczenie na treść postanowień art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez organ odwoławczy - a to zaniechania rozpoznania zarzutów naruszenia art. 10 k.p.a., które to zarzuty były przedmiotem zaskarżonych odwołań, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji przy rozpoznawaniu środka zaskarżenia przez organ II instancji; 4. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady podejmowania wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającego na bezzasadnym przyjęciu przez organ, że obiekt przekracza 35 m2 przy czym organ nie dokonał prawidłowego pomiaru a dokonał tylko wizji lokalnej; 5. naruszenie art. 77 § 1 i 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania prawidłowego pomiaru obiektu budowlanego; 6. naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu wykazania dowodu, że obiekt przekracza 35 m2 - w sytuacji gdy nie przeprowadzone zostały dowody z opinii biegłego w przedmiocie dokładnych pomiarów obiektu; Wskazując zatem na wystąpienie przesłanki nieważnościowej, o której mowa w "art. 156 ust. 7" k.p.a. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień oraz poprzedzających je decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi akcentowano, że skarżąca domagała się przed organem II instancji uchylenia zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki oraz wstrzymania wykonania decyzji. Zarzucała naruszenie art. 10 k.p.a., z uwagi na fakt, że gdyby przed wydaniem zaskarżonych decyzji znała całokształt akt sprawy rozważyłaby złożenie wniosku o uproszczoną legalizację. Nie zrobiła tego gdyż nie uzyskała wskazówek od organu I instancji (art. 9 k.p.a.) a to dlatego, że organ nie poinformował jej o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem pierwszych decyzji. Organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonych niniejszą skargą postanowień zobowiązany był zaś do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów nieważnościowych (art. 10 k.p.a.) - jednak tego zaniechał. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Podstawą wydania postanowień kwestionowanych przez skarżącą w rozpoznawanej sprawie jest art. 152 § 1 k.p.a. Przepis ten dopuszcza wstrzymanie wykonania decyzji przez organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W doktrynie (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. prof. dr hab. B. A., prof. dr hab. J. B., 2024) wskazuje się, że wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną. Wykonanie decyzji nie zostaje bowiem wstrzymane z mocy prawa. Ze względu jednak na to, że wykonanie decyzji może prowadzić do stanu prawnego lub faktycznego, który jest nieodwracalny, na organ został nałożony obowiązek rozważenia z urzędu lub na wniosek strony wstrzymania wykonania decyzji. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Przesłanką wyznaczającą dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji jest wstępna ocena wystąpienia jednej z przesłanek wznowienia postępowania. Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. W wyroku z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1834/18, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zauważał, że organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. Z kolei w wyroku z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1553/22 Sąd Naczelny zaznaczał, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie. W konsekwencji, w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. W rozpoznawanej sprawie istotnym pozostaje, że postępowanie wywołane wnioskiem P. K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB w M. z [...] sierpnia 2022 r. nie doprowadziło do wznowienia postępowania. Wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie spowodowały więc uruchomienia postępowania w trybie wznowieniowym. Tym samym nie doszło nawet do badania przez organ istnienia przywołanej przesłanki wznowieniowej, a co za tym idzie przywołane okoliczności stanowiły bezwzględną przeszkodę dla dokonania rozważań w aspekcie uprawdopodobnienia możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu, wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. organy wzięły pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne oraz dokonały wstępnej prawidłowej oceny, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Powyższe świadczy o prawidłowości wydanych w sprawie postanowień. Argumenty skargi nie zdołały zaprzeczyć prawidłowości stanowiska organów. Skarga koncentruje się na aspektach, które dla rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o zabezpieczenie w zakresie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z 22 sierpnia 2022 r. pozostają nieadekwatne. W żadnym razie nie odnosi się do kluczowego zagadnienia, jakim jest możliwość wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania w sytuacji braku skutecznego wznowienia postępowania. To bowiem ta okoliczność stanowiła przeszkodę dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.