VII SA/Wa 2313/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A.F. i K.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

I. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. D. [...] (dalej jako Inwestor), pozwolenia na budowę, zmieniając w zakresie kształtu dachu własną decyzję z [...] lipca 2019 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. D. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działce o nr ewid. [...] - obręb [...], przy ulicy [...] w O.. Decyzja stała się ostateczna. II. Po rozpatrzeniu wniosku A.i K.F. (dalej jako Skarżący), Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak [...] działając na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Organ wskazał, że Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości sąsiedniej oznaczonej numerem [...] obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...]. Zdaniem organu Skarżący nie uprawdopodobnili, że posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość stanowiącą ich własność. Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do uznania Skarżących za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem postępowanie w ww. sprawie może być wszczęte jedynie na wniosek podmiotu legitymującego się przymiotem strony. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że przedmiotem zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę z [...] lipca 2019 r. jest zaprojektowanie naczółków w dachu, co powoduje zmianę kształtu dachu, bez zmiany kąta nachylenia głównych połaci dachowych. Organ podniósł, że wnioskodawcy swój interes prawny wywodzą z faktu "ograniczenia dostępu do światła dziennego oraz naruszenia norm odległościowych", o których mowa w § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Usytuowanie budynku, o którym mowa w § 12 ww. rozporządzenia, nie jest przedmiotem wniosku obejmującego zmianę pozwolenia na budowę ale pierwotnego pozwolenia na budowę z [...] lipca 2019 r., które podlega odrębnej analizie w związku ze złożonym przez Skarżących wnioskiem z 12 maja 2020 r. o unieważnienie decyzji pierwotnej. Wojewoda zaznaczył, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest decyzją zależną, a więc w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja o zmianie również zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Wojewody małżonkom F. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej jako P.b.). Również więc w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności przymiot strony im nie przysługuje. III. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody. Przybliżając w uzasadnieniu istotę nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jak również wyjaśniając pojęcie interesu prawnego organ uznał, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony. W ocenie GINB obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...] - obręb [...] należącej do Skarżących. Decyzja Prezydenta Miasta [...] nie kształtuje sfery praw i obowiązków Skarżących, nie są oni więc stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia. Z dokumentacji projektowej (Projekt budowlany zamienny Opis techniczny 4. Opis rozwiązań projektowych str. 9) wynika, że "projekt zamienny zakłada zmianę w zakresie konstrukcji dachu z układu dwuspadowego na układ dwuspadowy z naczółkami z zachowaniem kąta nachylenia połaci głównych bez zmian tj. 40°." Pozostałe rozwiązania projektowe nie ulegają zmianie w stosunku do zatwierdzonego decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] projektu budowlanego. Dodatkowo działka nr ewid. [...] należąca do Skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, objętej ww. decyzją zamienną z [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Sporna inwestycja nie narusza również prawa własności Skarżących w stosunku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ii rozporządzenia ws. warunków technicznych. Nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości oraz nie pozbawia nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja) lub do drogi publicznej. Ubocznie organ wskazał, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Skarżących dotyczących braku eliminacji oddziaływania spornych budynków wraz z naczółkami na budynek Skarżących w przypadku zmiany kształtu dachu poprzez zaprojektowanie naczółków, że przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym naczółki w układzie dachu zmniejszą oddziaływanie spornej inwestycji na nieruchomość Skarżących. GINB podkreślił również, że zarzut Skarżących wskazujący na przesłanianie ich budynku mieszkalnego przez sporną inwestycję w istocie odnosi się do decyzji pierwotnej Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] (dotyczącej budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej), w stosunku do której toczy się, z wniosku Skarżących odrębne postępowanie nieważnościowe. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak[...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...]. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego prowadzone jest przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie odwoławcze (znak sprawy: [...]). Zdaniem GINB nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony zarzut Skarżących dotyczący pozbawienia ich nieruchomości wskutek inwestycji naturalnego oświetlenia przy zaprojektowaniu na spornych obiektach naczółków. Nadto, żadnemu ze Skarżących nie przysługuje tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b. do nieruchomości inwestycyjnej. W tej sytuacji, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Skarżących, słusznie umorzono postępowanie nieważnościowe. IV. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. F. i K. F., kwestionując ją w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzucili naruszenie: 1. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez przyjęcie, że Skarżący nie są stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...], gdyż budynek Skarżących położony na działce [...] obręb [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynków inwestora budowanych na działce [...] obręb [...]; 2. art. 3 pkt 20 P.b. poprzez uznanie, że budynek Skarżących na działce [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w tym zmiany kształtu dachu budynków na działce [...]; 3. § 12 i § 13 rozporządzenia ws. warunków technicznych poprzez pominięcie przez organ okoliczności przesłonięcia budynku Skarżących przez budynki inwestora także po zmianie kształtu dachu, 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym przedłożonych przez Skarżących analiz postępowania, a w konsekwencji błędne ustalenie, że Skarżącym nie przysługuje status stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Zdaniem Skarżących organ wadliwie ustalił, że ich działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji i jej zmian, pomijając przedłożone przez Skarżących analizy przesłaniania, podczas gdy zostały one sporządzone przez uprawnionych projektantów zgodnie z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściwe ustalenie obszaru oddziaływania jest istotne dla określenia, czy danym właścicielom nieruchomości przysługuje status strony postępowania. W ocenie Skarżących organ odniósł się jedynie do braku ograniczeń w zagospodarowaniu działki z uwagi na oddalenie zaprojektowanych budynków o 4 m od granicy z nieruchomością Skarżących wskazując, że nieruchomość będzie mniej zacieniona przy dachu naczółkowym nie biorąc pod uwagę analiz przesłaniania i nasłonecznienia. Z uwagi na odległości jakie dzielą nieruchomości, których właścicielami są Strony względem realizowanej inwestycji, twierdzenia o braku jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania są pozbawione podstaw faktycznych. Wskazano nadto, że w toku postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] naruszył art. 35 ust. 1 i 2 P.b. w zakresie zmiany kształtu dachu nie wzywając Inwestora do przedłożenia odpowiednich analiz. Wobec czego Skarżący zlecili wykonanie ww. analiz, wskazując na wyręczenie w powyższym obowiązku Inwestora. Skarżący dodatkowo szeroko uzasadnili obliczenia długości cienia zaprojektowanych budynków podkreślając, że Inwestor powinien obniżyć budynki o ok. 1, 40 m albo odsunąć się od nieruchomości Skarżących o dodatkowe 1,40 m. Dalej Skarżący na poparcie swojego stanowiska szeroko przywołali orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące szerszego obszaru oddziaływania budynków i ich usytuowania. Reasumując w ocenie Skarżących organ swoim działaniem naruszył podstawowe reguły postępowania dowodowego. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97). Nie jest interesem prawnym poczucie niezadowolenia danej osoby z wydanej decyzji. Należy to klasyfikować w ramach interesu faktycznego, który nie podlega ochronie takiej jak przewidziana dla interesu prawnego. Idąc dalej Sąd zauważa, że cechą wyróżniającą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę (również decyzji zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę), tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (w brzmieniu z daty 21 stycznia 2020 r.). W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem co do zasady tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 470/08 i z 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 904/08). Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być więc nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym tą decyzją, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji i kto spełnia kryterium z art. 28 ust. 2 P.b. (najogólniej mówiąc, kogo nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji). Wbrew twierdzeniom Skarżących, z uwagi na przedmiot i zakres decyzji zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę, nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. przez ich błędne zastosowanie i niewłaściwe umorzenie postępowania. Uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest uzależnione w tym konkretnym przypadku od tego czy wnoszący o unieważnienie decyzji mają przymiot strony tj. czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania tej konkretnej inwestycji, a nie jakiejkolwiek wcześniejszej decyzji, chociażby mieli w tamtej sprawie interes prawny. Podkreślić należy, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja GINB i Wojewody dotyczyła decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. zmieniającej decyzję pierwotną z 2019 roku w zakresie wykonania na dachu naczółków, pomniejszających w rzeczywistości rozmiar dachu a więc i oddziaływanie całego obiektu. Skarżący traktują każdą z decyzji budowlanych udzielonych Inwestorowi a więc zarówno decyzję pierwotną z [...] lipca 2019 r. nr [...] jak i decyzję zmieniającą z [...] stycznia 2020 r. nr [...] jako w istocie swoistą jedność faktyczną i prawną, podkreślając na każdym kroku, że zakres zmiany nie niweczy pierwotnego oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość wynikającego z decyzji z [...] lipca 2019 r., przez co mają interes prawny by unieważnić również decyzję zmieniającą. Rzecz jednak w tym, że źródło interesu prawnego, który zresztą organy przyznały Skarżącym w innym postępowaniu, tkwi w decyzji pierwotnej, a nie w decyzji ją zmieniającej. To bowiem decyzja pierwotna z 2019 roku, akceptując zamierzenie budowlane, wytworzyła tego rodzaju oddziaływanie, które jest negowane przez Stronę jako niedopuszczalne i stanowiące o prawie do kwestionowania decyzji pierwotnej z [...] lipca 2019 r. w trybie nieważności. W żadnym razie nie przekłada się to jednak automatycznie na decyzję zmieniającą z [...] stycznia 2020 r., dotyczącą jedynie zaprojektowania w dachu naczółków, a więc mówiąc w uproszczeniu wykonania skośnego ścięcia w szczycie dachu przy jego kalenicy. Oddziaływanie całej konstrukcji budynku na nieruchomość Skarżących wynika z decyzji pierwotnej a nie ze zmiany tego pierwotnego pozwolenia na budowę. Przyjmując retorykę Strony każda, nawet najdrobniejsza zmiana decyzji budowlanej dotyczącej określonego zamierzenia inwestycyjnego oddziałującego jako całość na nieruchomość danego podmiotu i nadająca mu interes prawny, czyniłaby z niego zawsze i w sposób nieuprawniony stronę owego postępowania zmieniającego, czego Sąd nie może zaakceptować. Jakkolwiek Sąd zawsze podchodzi do kwestii interesu prawnego w sposób możliwie szeroki, to jednak nie może nie dostrzegać zasad ustalania w postępowaniu budowlanym interesu prawnego do występowania w konkretnej sprawie, w tym jego aktualności i konkretności, widzianej w kontekście przedmiotu sprawy. Należy przy tym zauważyć, że art. 28 ust. 2 P.b. w obecnym brzmieniu (Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu) został ukształtowany na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718) z mocą od dnia 11 lipca 2003 r. Wraz z tym przepisem wprowadzono do Prawa budowlanego art. 3 pkt 20 definiujący obszar oddziaływania obiektu, pod którym należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zamierzeniem ustawodawcy było więc niewątpliwe ograniczenie kręgu stron postępowania budowlanego. Kolejną zmianę art. 3 pkt 20 P.b. od dnia 28 czerwca 2015 r. przyniósł art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443). W myśl tej nowelizacji pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z kolei zmiana art. 3 pkt 20 P.b. dokonana na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) z mocą od dnia 19 września 2020 r. wskazuje, że pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Sąd przywołuje powyższe regulacje po to by podkreślić i zwrócić uwagę Strony na kierunek zmian ustawodawczych, mających niewątpliwie wpływ na kwestię wykładni przepisów prawa dotyczących pojęcia interesu prawnego. Nie każda więc zmiana decyzji budowlanej powoduje, że podmiot który był uznawany (bądź powinien zostać uznany) za stronę postępowania pierwotnego musi zostać również automatycznie uznany za stronę postępowania zmieniającego pierwotne pozwolenie na budowę. Choć w wielu przypadkach taka zależność będzie niewątpliwie istnieć, to jednak nie jest to żadną regułą i należy przy ocenie interesu prawnego w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę uwzględniać zakres projektowanych zmian jak również ich wpływ na funkcjonowanie całości inwestycji. Ten jest natomiast tego rodzaju, że nie uzasadnia przyjęcia, że może nawet potencjalnie wpływać na prawa Skarżących. Jak wskazano, to decyzja pierwotna może być źródłem interesu prawnego Skarżących, a nie jej zmiana, polegająca na zaprojektowaniu naczółków. W ocenie Sądu nie są źródłem interesu prawnego w tej sprawie przedłożone analizy oddziaływania projektowanych obiektów na nieruchomość Skarżących. Mają one przedstawiać fakt pozbawienia ich naturalnego oświetlenia i przesłaniania, jednakże przez pierwotnie zaprojektowaną inwestycję, a nie przez jej zmianę. W warunkach niniejszej sprawy, w której projektowane są w decyzji zmieniającej naczółki zmniejszające gabaryty dachu, Skarżącym nie przysługuje interes prawny niezbędny do ich kwestionowania, a przez to nie mogą skutecznie żądać zbadania tej decyzji w trybie nieważności. Tym samym słusznie organy zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyły postępowanie nieważnościowe, bowiem brak przymiotu strony Wnioskodawców uzasadniał podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Organy przeprowadziły analizę interesu prawnego Skarżących, która zakończyła się wynikiem dla nich negatywnym. Organy nie naruszyły powołanych w skardze przepisów procesowych. Wbrew ocenie Strony - z uwagi na zakres projektu, który ze swej istoty zmniejsza oddziaływanie - nie było potrzeby ponownej analizy przesłaniania i zacieniania, które przeprowadza się dla całego obiektu budowlanego. Nie oznacza to oczywiście, że owe analizy przedłożone przez Stronę nie będą poddane ocenie w innym postepowaniu, w którym weryfikacji poddawana jest decyzja pierwotna z [...] lipca 2019 r. Jest to jednak inna sprawa od obecnie rozpoznawanej. W tej sprawie Sąd nie widzi zatem podstaw do zarzucania organom naruszenia norm związanych z oceną materiału zgromadzonego w sprawie. W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.