VII SA/Wa 228/21

Dnia 3 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M L od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...]na rzecz M L kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...]Wojewoda [...] , działając na podstawie art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania S D od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...]września 2010 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że pismem z [...] stycznia 2012 r. S D, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W L i M L pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zawiązanych z budową ogrodu zimowego przy lokalu mieszkalnym nr [...] i połączeniem lokali mieszkalnych nr [...] i [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] . Prezydent [...] postanowieniem z [...] lipca 2012 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...]listopada 2012 r. nr [...] , utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...]z [...]maja 2013 r. nr [...] , na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] września 2010 r., nie stwierdzając zaistnienia przyczyn wznowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi S D wyrokiem z 19 grudnia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1498/13, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1068/14 oddalił skargę kasacyjną M L od powyższego orzeczenia. Prezydent [...] decyzją z [...]października 2019 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...]z [...]września 2010 r. Organ wskazał, że kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 5 stycznia 2016 r. dokonał ponownej analizy akt administracyjnych oraz złożonego projektu budowlanego pod kątem prawidłowego ustalenia kręgu stron biorących udział we wskazanym postępowaniu administracyjnym. Powołując treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., Prezydent [...] wskazał, że w świetle definicji obszaru odziaływania obiektu oczywistym jest, jak wskazał NSA w ww. wyroku, że lokale mieszkalne nr [...] i [...] stanowiące odrębną własność S D zlokalizowane w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie ogrodu zimowego przy lokalu mieszkalnym nr [...] i połączeniu lokali mieszkalnych nr [...]i [...]znajdujących się w tym samym budynku. Odnosząc się do kwestii tego, czy wnioskodawca posiada interes prawny związany z ewentualnym ujemnym wpływem na jego prawo jako współużytkownika wieczystego nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej działkę nr ew. [...] obręb [...], zakresu zagospodarowania współużytkowanej nieruchomości związanego np. ze zmianą wielkości udziałów czy ograniczeniem korzystania z nieruchomości, organ zauważył, że kluczowe znaczenie mają w sprawie zasady dysponowania nieruchomością wspólną we wspólnocie mieszkaniowej. Ze znajdujących się w aktach sprawy wydruków komputerowych KW dotyczących lokali mieszkalnych nr [...] i [...]stanowiących odrębną własność wnioskodawcy wynika, że wnioskodawcy przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu jako prawa związanego z odrębną własnością ww. lokali w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737), dalej: u.w.l. We wspólnotach dużych, w których liczba lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest większa niż siedem, współwłaściciele nieruchomości są obowiązani wybrać jednoosobowy lub kilkuosobowy zarząd wspólnoty, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l. W takim przypadku wybrany zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej, reprezentując ją na zewnątrz oraz w stosunkach miedzy wspólnotą a poszczególnymi członkami wspólnoty tj. właścicielami lokali. Do czynności podlegających zarządowi wspólnoty mieszkaniowej należy również udział w postępowaniach prowadzonych w sprawie udzielenia pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku na nieruchomości wspólnej, w myśl art. 21 ust. 3 u.w.l. Zarząd na podstawie pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 22 ust. 2, składa oświadczenia w celu wykonania uchwał w sprawach, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5, 5a i 6 u.w.l., ze skutkiem w stosunku do właścicieli wszystkich lokali. Właściciel lokalu nie ma w takim przypadku interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na nadbudowę, rozbudowę czy przebudowę budynku na nieruchomości wspólnej, mając jedynie możliwość zaskarżenia uchwały zarządu wspólnoty mieszkaniowej do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy, o czym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali. Organ dodał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż właściciel lokalu mieszkalnego wyodrębnionego w budynku objętym wspólnotą w sprawach z zakresu prawa budowlanego nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, chyba że posiada własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego niezależny i odmienny niż sama wspólnota. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy, Prezydent [...] zauważył, że z załączonych do akt postępowania wydruków z informacji rejestru gruntów z [...]sierpnia 2019 r. oraz z [...] października 2019 r. wynika, iż Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] składa się z 68 wyodrębnionych lokali, stanowiąc tym samym wspólnotę dużą. W przedmiotowej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " budynku przy ul. [...], reprezentowana przez jej zarząd, brała udział w postępowaniu administracyjnym związanym z zatwierdzeniem projektu budowlanego i uzyskaniem przez członków wspólnoty - W i M L pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z budową ogrodu zimowego przy lokalu mieszkalnym nr [...] i połączeniem lokali mieszkalnych nr [...]i [...]w budynku. Powołane przez wnioskodawcę okoliczności, jak dodał organ, nie mogły stanowić podstawy do uznania, że posiada on interes prawny upoważniający go do uczestnictwa samodzielnie w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, odrębny od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej, której jest członkiem. Opisane uciążliwości związane z ograniczeniem widoku z sypialni i salonu lokalu nr [...]oraz z balkonu i salonu lokalu nr [...]na teren zielony stanowiący własność Wspólnoty, z możliwością zbierania się zabrudzeń na dachu projektowanego ogrodu zimowego, czy zakłóceniem prywatności właściciela powyższych lokali spowodowanym myciem dachu ogrodu zimowego i zakłóceniem komfortu przebywania w lokalu mają bowiem charakter ogólny. W takiej sytuacji w istocie każdy z członków Wspólnoty mógłby powoływać się na wskazane okoliczności, co jednak nie dowodzi istnienia po jego stronie interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Organ zauważył, że kontrola dokumentacji dołączanej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie obejmuje możliwości weryfikacji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyli wszystkie wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W złożonym oświadczeniu inwestorzy powołali się na posiadaną zgodę na wykonanie robót budowlanych na części nieruchomości wspólnej. Pismem z 25 października 2019 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył S D, wnosząc o wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z uchyleniem zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego jej rozpoznania. Odwołujący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez uznanie, że inwestorzy posiadali tytuł do nieruchomości,2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z § 4 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich pominięcie wobec dowolnego przyjęcia, iż odwołujący nie wskazał przepisów prawa materialnego pozwalającego na udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę; 3) art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji i art 140 k.c. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że odwołujący nie wykazał interesu prawnego; 4) art. 40 ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 21 u.w.l., gdyż stroną powinien być zarząd wspólnoty a nie poszczególni członkowie tym bardziej, że w aktach brak jakiegokolwiek upoważnienia dla p. [...] ; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez poczynienie przez organ dowolnych i nie popartych zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustaleń faktycznych, szczególnie w zakresie tytułu inwestorów do nieruchomości oraz pełnomocnictw dla p. [...] , w tym pominięcia wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia [...] września 2012 r. oraz danych zawartych w KW nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...]; 6) art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia podjętej decyzji, a w szczególności brak wyczerpującego odniesienia się do argumentów odwołującego i złożonych wniosków dowodowych; 7) art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie związania ustaleniami i wytycznymi zawartymi w wyrokach WSA w Warszawie z 19 grudnia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1498/13 oraz NSA z 5 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1068/14. We wskazanej wyżej decyzji z [...]lipca 2020 r. Wojewoda [...] , przytoczył treść art. 153 p.p.s.a. i przywołał stanowisko zajęte w wyrokach wydanych przez WSA w Warszawie i NSA, zauważając, że z wyroku z 5 stycznia 2016 r. wynika wyraźnie, iż uprzednie ustalenie, jakie zasady zarządu nieruchomością wspólną obowiązują w odniesieniu do działki nr ew. [...], na której wybudowano ogród zimowy, jest kluczowym elementem mającym nie tylko wpływ na ocenę zasadności wniosku, ale także prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego. Tymczasem, jak stwierdził organ odwoławczy, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również akt sprawy wskazuje, że Prezydent [...] przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie nie podjął w ogóle czynności mających na celu wyjaśnienie, jakie zasady zarządu nieruchomością wspólną obowiązują w odniesieniu do działki inwestycyjnej. Brak w aktach sprawy dowodu na ww. okoliczność. Wobec powyższego należało stwierdzić, że stanowisko NSA zawarte w wiążącym organy wyroku nie zostało uwzględnione przez organ I instancji. NSA w swoim wyroku nie przesądził, że lokale mieszkalne nr [...]i [...]stanowiące odrębną własność odwołującego zlokalizowane w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie z oceną NSA, status prawny nieruchomości, na której zrealizowano ogród zimowy, nie został prawidłowo wyjaśniony, co prowadziło do nałożenia obowiązku ustalenia tej kwestii, czego organ nie zrealizował. W konsekwencji w stanie faktycznym i prawnym sprawy w dalszym ciągu nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla przedmiotowego postępowania, przede wszystkim co do kręgu stron niniejszego postępowania wznowieniowego, tj. czy właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku zlokalizowanym na działce inwestycyjnej, którzy posiadają także udział w nieruchomości wspólnej, którą stanowi m.in. grunt działki nr ew. [...], posiadają status strony w niniejszym postępowaniu wznowieniowym. Brak ustaleń w zakresie obowiązujących zasad zarządu nieruchomością inwestycyjną, co zaakcentował organ odwoławczy, nie mogło również skutecznie przesądzić, że właściciele stanowiących odrębną własność lokali nie mogą być stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...]z [...]września 2010 r. W świetle powyższego, brak ustaleń organu w tym zakresie powoduje, że przedmiotowe postępowanie zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy. W odniesieniu do kwestii potwierdzenia prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...]w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...]z [...]września 2010 r. Wojewoda [...]wyjaśnił, że postępowanie w trybie wznowienia nie sprowadza się do ponownego badania meritum sprawy, ale do sprawdzenia, czy zaistniały przesłanki stanowiące podstawę wznowienia (w tym przypadku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Wojewody [...]z [...]lipca 2020 r. złożyli M L, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione uniemożliwienie stronom, w tym skarżącemu, czynnego udziału w sprawie na etapie postępowania odwoławczego, w tym bezpodstawne zaniechanie udzielenia informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że brak było przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał na uchybienie procesowe odnoszące się do zaniechania realizacji obowiązku poinformowania skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślił również, że w okolicznościach sprawy przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. z całą pewnością się nie ziściły, gdyż - zdaniem skarżącego - organ I instancji poczynił wszelkie ustalenia i podjął wszelkie czynności, które były wymagane w świetle treści wyroku NSA z 5 stycznia 2016 r. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Złożony w niniejszej sprawie sprzeciw okazał się zasadny. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez Wojewodę [...]decyzji kasacyjnej z [...]lipca 2020 r. w granicach wyznaczonych przepisem art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany przypomnieć, że powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1386/15). Ta ocena w żaden sposób nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tych warunkach obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Wojewodzie [...] należało w kontrolowanym postępowaniu przypisać błąd w odniesieniu do uznania, że zaistniały w sprawie podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad cechujących postępowanie zakończone przez Prezydenta [...] decyzją z [...]października 2019 r. Ma zatem rację skarżący, wskazując w złożonym sprzeciwie, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji nie czyniły sprawy niewyjaśnioną w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent [...] pominął wiążące go na zasadzie art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w wyroku NSA z 5 stycznia 2016 r., co wynika z niepodjęcia przez organ I instancji czynności mających na celu wyjaśnienie, jakie zasady zarządu nieruchomością wspólną obowiązują w odniesieniu do działki inwestycyjnej. W poddanej kontroli odwoławczej decyzji nr [...] organ jednakże wyraźnie przytoczył zasadnicze wnioski składające się na ocenę prawną przyjętą przez NSA w ww. wyroku odnośnie do wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zastosowania powyższej regulacji na gruncie rozpoznawanej sprawy oraz odnosząc te wnioski do opartego na uzupełnionym materiale dowodowym stwierdzenia, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...]składająca się z 68 wyodrębnionych lokali stanowi "dużą wspólnotę", której sprawami zgodnie z powołanymi szczegółowo przepisami u.w.l. kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali zarząd, wyjaśnił powody nieuznawania, że wnioskodawca został bez swojej winy pominięty w postępowaniu zakończonym decyzją z [...]września 2010 r., a co za tym idzie, że wystąpiła powołana przez niego przyczyna wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, jakie elementy ustaleń faktycznych składających się na określenie "zasad zarządu nieruchomością wspólną" nie zostały ustalone. Wymaga w tym kontekście przypomnienia, że organ I instancji przyjął, iż celem zweryfikowania interesu prawnego wnioskodawcy dla podjęcia zgodnego z prawem (art. 153 p.p.s.a.) rozstrzygnięcia powinien odwołać się do ustawowych zasad zarządu nieruchomością wspólną. Takim wnioskiem organ niewątpliwie mógł się posłużyć, albowiem w treści założonej dla nieruchomości (działka nr [...]) księgi wieczystej (KW nr [...]) nie został ujawniony umowny sposób jej zarządu, co w świetle art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) nakazywało oprzeć się na domniemaniu, że sposób zarządu w tym przypadku wynika z ustawy. Jeżeli w sprawie znajdował zastosowanie art. 21 ust. 1 u.w.l., to zdaniem Prezydenta [...], mając na uwadze dotyczące tejże kwestii stanowisko NSA, należało stwierdzić, że w postępowaniu zakończonym sporną decyzją z [...]września 2010 r. wnioskodawca był reprezentowany przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] i brak jego odrębnego (indywidualnego) udziału w tym postępowaniu nie stanowił wadliwości, którą można odnosić do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach tego zapatrywania przyjmuje się, że zasady organizacji zarządu nieruchomością wspólną zakładają, iż kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz należy do zarządu wspólnoty (art. 20 i 21 u.w.l.), zaś podejmowanie decyzji w sprawach z zakresu czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy do (ogółu) właścicieli lokali, niemniej swoją wolę osoby te wyrażają pod postacią uchwał (art. 22 ust. 2–4 u.w.l.). Powyższy wniosek, na co zwraca uwagę Sąd, organ I instancji uzupełnił stwierdzeniem, że kategorią prawną pozostawania przez nieruchomość w "obszarze oddziaływania obiektu" z uwagi na przedmiot sprawy nie mógł się posłużyć, co miało znajdować potwierdzenie w treści podjętego 5 stycznia 2016 r. przez NSA wyroku. Kompetencja przysługująca Wojewodzie [...] wynikająca z wniesienia przez S D odwołania od decyzji z [...]października 2019 r. w tych warunkach powinna była mieć na uwadze potrzebę zweryfikowania prawidłowości tak sformułowanego stanowiska Prezydenta [...]. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji konfrontowana z aktami sprawy i stanowiskiem ujawnionym w prawomocnym orzeczeniu sądowym każe bowiem przyjąć, że podstawę postawionego organowi I instancji zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. stanowił nie tyle błąd wynikający z niezgromadzenia w sprawie materiału dowodowego wymaganego do podjęcia rozstrzygnięcia, ile kwestionowanie prawidłowości odczytania przez organ I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 5 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1068/14, co, jak przyjmuje Sąd, wykracza poza dozwolony zakres stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia wskazanego wyżej zagadnienia. Ocena ta zasadza się na stanowisku, że wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnych, trzeba mieć na uwadze, iż według założeń do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w ocenie ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. Konsekwentnie wyrazić z tego względu należy pogląd, co trafnie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 570/20, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To zapatrywanie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest kwestionowane (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3238/19). Z uwagi na dyspozycję art. 64e p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do powołanego przez skarżącego w sprzeciwie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., uwzględniając, że podstawą jego sformułowania w sprawie były zgłoszone przez stronę zastrzeżenia odnośnie do proceduralnej prawidłowości prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania, a zatem zagadnienie niemieszczące się w granicach przedmiotowych wskazanego szczególnego środka zaskarżenia. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, że Wojewoda [...] naruszył art. 138 § 2 k.p.a., albowiem bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.