VII SA/Wa 2254/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi G. "E." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "Minister", "organ") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.- dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych marki: S., nr rej. [...], nr nadwozia [...], F., nr rej. [...], nr nadwozia [...], F., nr rej. [...], nr nadwozia [...], F., nr rej. [...], nr nadwozia [...] l., nr rej. nr rej. [...], nr nadwozia [...], V., nr rej. [...], nr nadwozia [...], F., nr rej. [...], nr nadwozia [...]. Decyzja Ministra została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 1 marca 2019 r. Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne "E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca", "Spółka"), zwróciła się o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym siedmiu ww. pojazdów. Skarżąca wskazała, że obsługuje gminę S. w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Spółka prowadzi eksploatację i konserwację sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej. Zaznaczyła, że konieczność uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów związana jest z potrzebą reagowania w przypadku awarii sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej. Podała, że potrzeba przekwalifikowania pojazdów na uprzywilejowane w ruchu drogowym wynika nie tylko z potrzeby szybkiego dojazdu do miejsca zdarzenia, ale przede wszystkim z potrzeby zabezpieczenia miejsca postoju pojazdu (awarii), który dojechał na miejsce zdarzenia. Zdaniem Spółki możliwość oznakowania pojazdu jako uprzywilejowanego (niebieskie sygnały świetlne i sygnał dźwiękowy) lepiej zabezpiecza zarówno miejsce zdarzenia, jak i osoby wykonujące czynności na miejscu awarii. Pojazdy uczestniczące w zabezpieczaniu i usuwaniu awarii zajmują część lub całość pasa drogowego, muszą być w związku z tym jak najlepiej oznakowane. Zaznaczyła (w odpowiedzi na pismo organu), że pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym nie uczestniczą w ewakuacji poszkodowanych i udzielaniu pierwszej pomocy medycznej. Ponadto skarżąca nadesłała rejestr awarii wodociągowo – kanalizacyjnych w 2018 r. i 2019 r. na terenie gminy S. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Minister, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, ze zm.- dalej: "ustawa") odmówił wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem skarżącej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2019 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2019 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy, proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Tymczasem, działalność gospodarcza Spółki nie jest związana z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a używanie pojazdów do zabezpieczenia miejsca postoju pojazdu (awarii), który dojechał na miejsce awarii bez rzeczywistego udziału w akcji ratowniczej, nie odpowiada kryterium używania pojazdów w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego w rozumieniu art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy. Minister podkreślił, że każde uprzywilejowanie w ruchu drogowym ma charakter wyjątkowy, a uprzywilejowanie na podstawie ww. przepisu jest o tyle szczególne, że przepis ten określa wprost warunki tego uprzywilejowania. Minister wyjaśnił, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie niniejszych spraw jest jednolite i uznaje odmowę uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów, jako zgodną z prawem i intencją ustawodawcy, zmierzającą do ścisłego zawężenia kategorii pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wskazuje się, że "możliwość uprzywilejowania pojazdów (wydanie stosownego zezwolenia) dotyczy jedynie przypadków bezpośrednich, faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości..." (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1750/98; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 740/06). Pismem z 2 września 2019 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] lipca 2019 r., nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne niezastosowanie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, pomimo, że stanowiące przedmiot decyzji pojazdy są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że prawidłowa wykładnia art. 53 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy powinna uwzględniać działania podejmowane w związku ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, nie zaś jedynie same działania ratownicze służb medycznych. Wskazała, że niewątpliwie działaniem pozostającym w związku z akcją ratowania życia i zdrowia, tak osób poszkodowanych, jak i udzielających im pomocy ratowników, są czynności polegające na wyeliminowaniu grożących im niebezpieczeństw. Stwierdziła również, że w postępowaniu administracyjnym, w przypadku awarii wodociągów, co do zasady skutkujących rozprzestrzenianiem się dużych ilości wody pod znacznym ciśnieniem, istnieje poważne ryzyko osunięć dróg, w których zwykle zlokalizowane są wodociągi, a ponadto porażenia osób poszkodowanych prądem elektrycznym, w następstwie zalania instalacji elektrycznych, zwykle zlokalizowanych przy drogach. W tego rodzaju okolicznościach, warunkiem koniecznym prowadzenia akcji ratownictwa medycznego wobec osób poszkodowanych na drodze, jest możliwie szybkie usunięcie zagrożenia dla życia poszkodowanych na drodze oraz ratowników i ewentualnych osób postronnych. Usunięcie awarii wodociągu wykazuje zatem bezpośredni związek z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego, a ponadto eliminuje zagrożenie tych wartości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że art. 53 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy przyznaje ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych ograniczoną swobodę podejmowania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym. Art. 53 ust. 1 ustawy zawiera bowiem zamknięty katalog podmiotów, których pojazdy mogą być uznane za uprzywilejowane. Obejmuje to jednostki ochrony przeciwpożarowej, zespoły ratownictwa medycznego, Policji, a także inne służby oraz podmioty wykonujące funkcje publiczne (art. 53 ust. 1 pkt 1-11 ustawy). W punkcie 12 ww. przepisu ustawodawca przewidział, że uprzywilejowanie w ruchu drogowym może dotyczyć również pojazdu samochodowego jednostki nie wymienionej w pkt 1-11, jednakże jeśli pojazd taki jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W takim przypadku, minister właściwy do spraw wewnętrznych udziela zezwolenia -przy czym jest to zgoda indywidualna, odnosząca się do konkretnego podmiotu i warunków jego funkcjonowania. Powyższe oznacza, że organ administracji wprawdzie działa w ramach uznania administracyjnego, ale nie dysponuje swobodą w rozstrzyganiu o przyznaniu omawianego uprawnienia. Treść powoływanego przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, że przesłanką udzielenia zgody jest faktyczne, aktualne, a nie potencjalne używanie pojazdu w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Kluczowa w takim przypadku jest więc analiza rzeczywistych okoliczności faktycznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wykorzystywanie pojazdów w akcjach związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego musi mieć charakter stały i bezpośredni oraz nie może dotyczyć sytuacji potencjalnego zagrożenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/11 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1207/08, z 4 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 804/08 oraz z 26 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 85/08, wyrok z 19 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 131/07). Podkreśla się również jednolicie, że każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływałoby na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ograniczałoby możliwość właściwego korzystania z uprzywilejowania tym pojazdom, które obligatoryjnie są do tego przewidziane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 1999 r., sygn. akt II SA 547/99; z 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 91/08). Prawidłowo więc Minister stwierdził, że przy rozpatrywaniu wniosku o uprzywilejowanie pojazdów musi mieć na uwadze także, aby udzielając zezwoleń nie doprowadzić do zbyt dużego zwiększenia liczby pojazdów uprzywilejowanych na drogach. Oczywiste jest bowiem, że zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych może nie tylko negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ale także pogarszać skuteczność takiego uprzywilejowania, która jest zachowana dopóty, dopóki liczba pojazdów tego rodzaju jest ograniczona do niezbędnego minimum. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika jednoznacznie, że wymienione we wniosku pojazdy wykorzystywane będą do zabezpieczenia miejsca postoju pojazdu (awarii), który dojechał na miejsce awarii, a nie udziału w akcjach związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Sama zresztą skarżąca w trakcie postępowania wyjaśniła, że proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy nie uczestniczą w ewakuacji poszkodowanych i udzielaniu pierwszej pomocy medycznej a celem oznakowania pojazdu jako uprzywilejowanego jest lepsze zabezpieczenie miejsca zdarzenia, jak i osób wykonujących czynności przy awariach. Sąd nie zaprzecza twierdzeniom Spółki, że w trakcie awarii wodociągów dochodzi do rozprzestrzeniania się dużych ilości wody pod znacznym ciśnieniem, istnieje poważne ryzyko osunięć dróg, często porażenia osób poszkodowanych prądem elektrycznym, co wymaga prowadzenia akcji ratownictwa medycznego. Jednakże działania Spółki w powyżej hipotetycznie zaistniałym stanie (przy użyciu pojazdów wskazanych do uprzywilejowania) mają na celu szybkie usunięcie awarii - zagrożenia dla życia poszkodowanych, uczestników ruchu czy ratowników medycznych a nie prowadzenie akcji związanej bezpośrednio z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Tym samym, jako prawidłowe należało ocenić rozstrzygnięcie Ministra odmawiające wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych wyszczególnionych we wniosku Spółki. Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.