VII SA/Wa 2249/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Aneta Żak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lipca 2023 r. znak: KOC/5954/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "SKO") decyzją z 11 lipca 2023 r. znak KOC/5954/Ar/22, na podstawie art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej: "skarżąca") – utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej: "organ I instancji", "Zarząd Dzielnicy") z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco. Zarząd Dzielnicy decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami i parkingiem podziemnym zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2022 r. w ustawowym terminie wniosła skarżąca. Ponadto odwołanie wniosła także M. T. działająca w imieniu własnym oraz G. K. oraz A.i B., które zostanie rozpatrzone odrębnie. W uzasadnieniu ww. decyzji z 11 lipca 2023 r. SKO odwołało się do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i wyjaśniło, że sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO wyjaśniło, że z treści ww. przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO wskazało, że przyjmuje się, co wynika przede wszystkim z samej treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. Jest to konieczny warunek prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, oznaczający, iż obszar ten nie może być mniejszy od wskazanego w przepisie. Nadto winien on tworzyć linię zamkniętą. Brak, poza powyższym, ograniczenia co do wielkości i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego skutkuje pewną dowolnością w sposobie jego wyznaczenia. Granice tej dowolności będą jednak wyznaczone granicami konkretnego obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną, stanowiącą podstawę poczynienia przez organ ustaleń, czy planowana zabudowa nie naruszy zastanego na tym obszarze ładu przestrzennego. W każdym wypadku, czy to wyznaczony do analizy obszar jest obszarem minimalnym, czy też wyznaczono go odmiennie, sposób wyznaczenia obszaru analizowanego powinien być przez organ uzasadniony. Zdaniem SKO, organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Dalej wskazało, że ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, iż organ I instancji za front działki uznał odcinek oznaczony literami A-B, tj. miejsce, z którego odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z uwagi na wąski front działki (ok. 11 m.) obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m. SKO z powyższych względów wyznaczenie obszaru analizowanego przez organ I instancji uznało za prawidłowe. Wyjaśniło, że teren inwestycji położony jest w ścisłym centrum miasta, w sąsiedztwie wielofunkcyjnej zabudowy o funkcjach usługowej (kultury, biurowej, nauki, oświaty, służby zdrowia, administracji publicznej, handlowej, gastronomicznej) oraz mieszkalnej wielorodzinnej z funkcją uzupełniającą usługową w parterach. SKO podziela stanowisko organu I instancji, że projektowany budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z uzupełniającą funkcją usługową będzie stanowiło kontynuację funkcji obszaru na zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Dalej SKO przytoczyło § 4 rozporządzenia i wyjaśniło, że istniejąca linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok. Obowiązująca linię zabudowy wyznaczono jako kontynuacje zwartej zabudowy pierzejowej budynków przy ul. [...]/ul. [...] (dz. ewid. nr [...]). SKO za prawidłowe uznało takie ustalenie linii zabudowy. Zauważyło, że budynek położony przy ul. [...] jest odsunięty w głąb działki. Jednak mając na uwadze, że jest to ścisłe centrum miasta i fakt, że planowany budynek tworzyłby pierzeję z budynkiem znajdującym się na działce nr [...] nie można uznać, że takie działanie jest nieprawidłowe. Zdaniem SKO powyższe jest zgodne z § 4 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie SKO, zaproponowane rozwiązania przestrzenne, w tym wysokość budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki gruntu, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu nawiązywać będą do bliskiego sąsiedztwa. Zaznaczyło, że organ I instancji określił średnie parametry dla całej zabudowy z obszaru analizowanego. Ponadto wskazało, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,67. Przy czym wskaźnik ten jest zróżnicowany - od 0,14 do 0,96. We wniosku wniesiono o ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,49 - 0,53. SKO stwierdziło, że biorąc pod uwagę wniosek inwestora oraz średnią wielkość wskaźnika dla zabudowy usługowej i mieszkaniowo-usługowej organ ustalił wskaźnik zgodnie z wnioskiem. Zdaniem SKO powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto wskazało, że organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, z których wynika, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych jest zróżnicowana. Średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 33 m. szerokość elewacji od frontu terenu tj. ulicy [...] wynosi ok. 7 m. SKO uznało, że biorąc pod uwagę szerokość frontu działki (ok. 11) wielkość tę ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora z tolerancją do 20%. SKO ponadto przytoczyło § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia i stwierdziło, że dla planowanej inwestycji wskaźnik ten ustalony został prawidłowo, a zastosowanie ww. parametru znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Następnie SKO przytoczyło § 7 rozporządzenia i wskazało, że w sporządzonej analizie podano, że wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 5 m do ok. 32,5 m. Pierzeję zachodnią ulicy [...] w sąsiedztwie wnioskowanego terenu kształtują budynki przy ul. [...]/[...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej ok. 16,5 m oraz wycofany w głąb działki budynek przy ul. [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej ok. 26,5 m natomiast w dalszej perspektywie budynek przy ul. [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej ok. 16 m i narożny budynek wysokościowy przy ul. [...] o wysokości wynoszącej ok. 32,5 m. Po przeciwnej stronie pasa drogowego pierzeję kształtuje długi budynek przy ul. [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej ok. 23,5 m. Zaznaczyło ponadto, że w analizie wskazano także, iż średnia wysokość tego parametru wynosi ok 18,5 m. We wniosku wystąpiono o ustalenie tego parametru w wysokości 16,5 m. Zdaniem SKO organ I instancji przychylił się do tego wniosku wskazując, że wysokość ta będzie nawiązywała do wysokości budynku znajdującego się przy ul. [...]/ [...]. W ocenie SKO wskaźnik ten ustalony został prawidłowo, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia. Dalej SKO przytoczyło § 8 rozporządzenia wyjaśniło, że organ I instancji ustalił, iż w obszarze analizowanym przeważają dachy płaskie i spadziste o niewielkim nachyleniu połaci dachowych. Dla planowanej inwestycji należy przyjąć dach płaski o wysokości kalenicy w części frontowej od 21,5 do 22,5 m a w części zachodniej od 25,5 do 27,5 m. SKO podniosło, że w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości poprzez sporządzoną analizę wykazano, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto SKO podzieliło opinię organu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Ponadto wskazało, że teren inwestycji nie znajduje się w obszarze w stosunku, do którego ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273) oraz strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu i strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach gazociągu. SKO zaznaczyło również, że ze względu na objęcie terenu inwestycji ochroną prawną Konserwatora Zabytków Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy pismem z 27 maja 2022 r. wystąpił do MWKZ o uzgodnienie projektu decyzji. Wskazało jednocześnie, że organ nie udzielił odpowiedzi w przepisanym prawem terminie stąd należy uznać projekt za uzgodniony. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy jest początkowym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter i nie przesądza o obowiązku prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Określa jedynie czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i na jakich warunkach. Podniosło również, że innymi słowy zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji, w tym chociażby w ostrej granicy działki czy szczegółowych rozwiązaniach architektonicznych. Wskazało, że rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanej inwestycji podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. SKO zaznaczyło ponadto, że w szczególności organ w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stosuje przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Normy te, jako przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane znajdują zastosowanie dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego. 2. Skargę na decyzję SKO z 11 lipca 2023 r. złożyła skarżąca i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzuciła naruszenie: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez: - niewyjaśnienie istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz pominięcie wszelkich niezbędnych czynności potrzebnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a oparcie się jedynie na błędnych ustaleniach organu I instancji; - dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów; - oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym; - brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; b) art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. poprzez: - brak zbadania, jaki jest interes społeczny i słuszny interes obywateli w niniejszej sprawie; - rozstrzygnięcie sprawy w sposób godzący w interes społeczny, jak i w słuszny interes obywateli; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty odwołania lecz arbitralne przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji; d) art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 126 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji: - nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - nie posiada waloru przekonującego; - nie wskazuje ani nie wyjaśnia przesłanki wykładni przepisów prawnych dokonanej przez organ wydający decyzję; - nie odnosi się do wszystkich wniosków i zarzutów odwołania; e) art. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. oraz ust. 5a u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia poprzez dokonanie błędnej wykładni a także błędne zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że inwestycja odpowiada warunkom określonym w ww. przepisach i spełnione są przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy - z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r. nr [...] ws. [...], na okoliczność, iż inwestycja godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa i stanowi zagrożenie dla zabytkowej wartości nieruchomości sąsiednich. Skarżąca w obszernym uzasadnieniu skargi odwołując się do orzecznictwa przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów w których ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami i parkingiem podziemnym zlokalizowanej na dz. nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji. Ma ono charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie są badane okoliczności dotyczące wykonawczego etapu procesu inwestycyjnego, czyli postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, takie jak, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu, czy też naruszenie warunków gruntowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 266/23). Decyzja o warunkach zabudowy ma zatem wstępny i ogólny charakter. Nie przesądza o obowiązku prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Określa jedynie czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i na jakich warunkach. Innymi słowy zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji, w tym chociażby w ostrej granicy działki czy szczegółowych rozwiązaniach architektonicznych. Rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanej inwestycji podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. W szczególności organ w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stosuje przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej: "r.w.t."). Normy te, jako przepisy wykonawcze do p.b. znajdują zastosowanie dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Wykładnia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest spełnienie łącznie wszystkich warunków wymienionych w tym przepisie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1311/23). Wyrażona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 337/23). Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1 określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. Jest to konieczny warunek prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, oznaczający, iż obszar ten nie może być mniejszy od wskazanego w przepisie. Nadto winien on tworzyć linię zamkniętą. Brak, poza powyższym, ograniczenia co do wielkości i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego skutkuje pewną dowolnością w sposobie jego wyznaczenia. Granice tej dowolności będą jednak wyznaczone granicami konkretnego obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną, stanowiącą podstawę poczynienia przez organ ustaleń, czy planowana zabudowa nie naruszy zastanego na tym obszarze ładu przestrzennego. W każdym wypadku, czy to wyznaczony do analizy obszar jest obszarem minimalnym, czy też wyznaczono go odmiennie, sposób wyznaczenia obszaru analizowanego powinien być przez organ uzasadniony (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 247/16). Analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza powinna być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 54/17). 3. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 606/23). Podobnie inne kwestie podnoszone przez skarżącą nie mają żadnego znaczenia prawnego dla wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wskazuje między innymi na to, że: inwestor sprzedając lokale w kamienicy przy ul. [...], nie informował nabywców o planowanej Inwestycji; obecni właściciele czują się pokrzywdzeni (gdyby wiedzieli o takich planach, to nie zdecydowaliby się na zakup lokalu przy ul. [...]); realizacja inwestycji zaciemni mieszkania, których okna są na ścianie południowej kamienicy przy ul. [...] i odbierze im widok na ogród a także znacznie obniży wartość mieszkań na rynku sprzedaży jak i wynajmu; ograniczenia szerokości drogi dojazdowej mogą pozbawić członków Wspólnoty możliwości korzystania z garaży; jest problem inwestycji w kontekście bezpieczeństwa pożarowego oraz ochrony ich zabytkowej wartości. Zdaniem Sądu, rację mają organy twierdząc, że zaproponowane w niniejszej sprawie rozwiązania przestrzenne, w tym wysokość budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki gruntu, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu nawiązywać będą do bliskiego sąsiedztwa. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. To w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji. W związku z tym można uznać, że nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze - ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że organ I instancji za front działki uznał odcinek oznaczony literami A-B, tj. miejsce, z którego odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z uwagi na wąski front działki (ok. 11 m) obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m. Zdaniem Sądu, wyznaczenie obszaru analizowanego przez organ jest prawidłowe. Podkreślić trzeba, że teren inwestycji położony jest w ścisłym centrum miasta, w sąsiedztwie wielofunkcyjnej zabudowy o funkcjach usługowej (kultury, biurowej, nauki, oświaty, służby zdrowia, administracji publicznej, handlowej, gastronomicznej) oraz mieszkalnej wielorodzinnej z funkcją uzupełniającą usługową w parterach. Projektowany budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z uzupełniającą funkcją usługową będzie stanowiło kontynuację funkcji obszaru na zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Po drugie - stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). W niniejszej sprawie obowiązująca linię zabudowy wyznaczono jako kontynuacje zwartej zabudowy pierzejowej budynków przy ul. [...]/ul. [...] (dz. ewid. nr [...]). SKO za prawidłowe uznało takie ustalenie linii zabudowy. Zauważyło, że budynek położony przy ul. [...] jest odsunięty w głąb działki. Jednak mając na uwadze, że jest to ścisłe centrum miasta i fakt, że planowany budynek tworzyłby pierzeję z budynkiem znajdującym się na dz. nr [...] nie można uznać, że takie działanie jest nieprawidłowe. Zdaniem SKO, powyższe jest zgodne z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Sąd podziela takie ustalenia organów. Po trzecie – prawidłowo organy w niniejszej sprawie odniosły się do średnich parametrów dla całej zabudowy z obszaru analizowanego. Wskazano, że średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,67 (wskaźnik ten jest zróżnicowany i wynosi od 0,14 do 0,96). We wniosku wniesiono o ustalono wskaźnika zabudowy na poziomie 0,49 - 0,53. Zatem, biorąc pod uwagę wniosek inwestora oraz średnią wielkość wskaźnika dla zabudowy usługowej i mieszkaniowo-usługowej organ ustalił wskaźnik zgodnie z wnioskiem. To ustalenie odpowiada również § 5 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Po czwarte – prawidłowe są również rozważania organów w zakresie ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej. W obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych jest zróżnicowana. Średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 33 m. szerokość elewacji od frontu terenu tj. ulicy [...] wynosi ok. 7 m. SKO uznało, że biorąc pod uwagę szerokość frontu działki (ok. 11) wielkość tę ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora z tolerancją do 20%. Sąd również podziela takie ustalenia organów w tym zakresie. Dla planowanej inwestycji wskaźnik ten ustalony został prawidłowo, a zastosowanie wskazanego parametru znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Po piąte - organy wskazały również na analizę w zakresie "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej". Stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). W sporządzonej analizie podano, że wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 5 m do ok. 32,5 m. Pierzeję zachodnią ulicy [...] w sąsiedztwie wnioskowanego terenu kształtują budynki przy ul. [...]/[...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej ok. 16,5 m oraz wycofany w głąb działki budynek przy ul. [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej ok. 26,5 m natomiast w dalszej perspektywie budynek przy ul. [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej ok. 16 m i narożny budynek wysokościowy przy ul. [...] o wysokości wynoszącej ok. 32,5 m. Po przeciwnej stronie pasa drogowego pierzeję kształtuje długi budynek przy ul. [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej ok. 23,5 m. Zaznaczyło ponadto, że w analizie wskazano także, iż średnia wysokość tego parametru wynosi ok 18,5 m. We wniosku wystąpiono o ustalenie tego parametru w wysokości 16,5 m. Zdaniem SKO, organ I instancji przychylił się do tego wniosku wskazując, że wysokość ta będzie nawiązywała do wysokości budynku znajdującego się przy ul. [...]/ [...]. W ocenie SKO, wskaźnik ten ustalony został prawidłowo (stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia). Sąd podziela te ustalenia. Po szóste – rozważania organów w zakresie "geometrii dachu" również są poprawne. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym zabudowa przeważają dachy płaskie i spadziste o niewielkim nachyleniu połaci dachowych. Zabytkowy budynek znajdujący się na działce posiada wielospadowy dach kryty dachówką o nachyleniu połaci dachowych ok. 45°. Wskazano, że dla planowanej inwestycji należy przyjąć dach płaski o wysokości kalenicy odpowiadającej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Po siódme – istotną kwestią w zakresie wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp do drogi publicznej. Zasadnie twierdzą organy, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie "dostępu do drogi publicznej". Przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej z ul. [...] (droga powiatowa). Inwestycja zakłada pozostawienie istniejącego zjazdu oraz przebudowę drogi wewnętrznej. Przeprowadzone analizy wskazują, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego zarówno w zakresie kontynuacji funkcji jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tym samym wykazały dopuszczalność planowanego zamierzenia opisanego we wniosku zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji. Po ósme – zgodzić się można z organami, że zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. (istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi). Ponadto teren inwestycji nie znajduje się w obszarze w stosunku, do którego ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273) oraz strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu i strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Wskazać trzeba, że ze względu na objęcie terenu inwestycji ochroną prawną Konserwatora Zabytków Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy pismem z 27 maja 2022 r. wystąpił do MWKZ o uzgodnienie projektu decyzji. Organ ten nie udzielił odpowiedzi w przepisanym prawem terminie. Brak zajęcia stanowiska na piśmie przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie jest równoznaczne z dokonaniem takiego uzgodnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 566/19). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. 4. Podsumowując, w ocenie Sądu zaskarżone decyzje organów są zgodne z prawem. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy (w sytuacji braku planu miejscowego dla określonego terenu) jest określenie przesłanek zmiany zagospodarowania tego terenu, w tym rozwoju na nim zabudowy, o ile istnieją ku temu niezbędne warunki w zakresie uzbrojenia terenu, jednocześnie przy poszanowaniu istniejących cech zagospodarowania i zabudowy terenu oraz istniejącego przeznaczenia terenu. Zatem celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12). W analizowanej sprawie niezasadne są twierdzenia skarżącej, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wadliwy a organy naruszyły w sprawie zasadę "dobrego sąsiedztwa". Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 363/23). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. 5. W tej sytuacji niezasadności zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.