VII SA/Wa 2237/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Anna Pośpiech - Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 lipca 2023 r. znak: O/OL.Z-3.4351.152.2023.5.MB w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 19 lipca 2023 r., znak O/OL.Z-3.4351.152.2023.5. MB, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddział w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...], odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na części działki nr [...] obręb [...] N., gmina P. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych podanych przez ten organ. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2002 r., poz. 503 ze zm.), zw. dalej "u.p.z.p.", decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień i decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi, i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w formie postanowienia. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na żądanie organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia, przekazuje projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi dotyczy to przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Decydowanie o możliwości skomunikowania zjazdem nieruchomości przyległej do drogi publicznej należy do wyłącznej kompetencji zarządcy tej drogi, tj. w omawianej sprawie - do zarządcy drogi krajowej nr [...]. Dodatkowo zarządca drogi analizuje otrzymany projekt decyzji w zakresie usytuowania obiektu powstającego przy drodze względem zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi w myśl art. 43 u.d.p. Włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządcy drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. Wynika to z faktu, że do zarządcy drogi należy, stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. GDDKiA wskazał, że działka nr [...], objęta przedmiotowym projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, położona jest przy drodze krajowej nr [...] zakwalifikowanej zgodnie z zarządzeniem nr 9 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 marca 2023 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (symbol GP), poza terenem zabudowy obrębu N. Przedmiotem zaś zainteresowania zarządcy drogi podczas uzgadniania projektu decyzji jest m.in. odległość projektowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach krajowych, poza terenem zabudowy, winny być usytuowane w odległości co najmniej 25,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Z załączonego projektu decyzji wynika, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 90,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. W związku z tym, że odległość stacji telefonii komórkowej od jezdni drogi krajowej, oprócz spełnienia wymogów określonych ustawą o drogach publicznych, gwarantować ma minimalne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej, organ nie wnosi zastrzeżeń w tym zakresie. Konieczność zachowania większej odległości wynika ze szczególnego charakteru ww. obiektu i konieczności ochrony drogi. Natomiast główną istotą przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. na części działki nr [...] położonej w obrębie N., gmina P., jest ocena sposobu obsługi komunikacyjnej tej inwestycji, w zakresie możliwości włączenia do drogi publicznej krajowej ruchu drogowego spowodowanego inwestycją przy drodze publicznej krajowej. W analizowanym projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zasady obsługi komunikacyjnej terenu zostały określone w sposób następujący "obsługa komunikacyjna - istniejącym układem komunikacji. Zgodnie z wnioskiem, stacja bazowa jest bezobsługowa obiektem infrastruktury technicznej". Zapis ten odnośnie obsługi komunikacyjnej wskazuje z jednej strony, że obsługa występuje i ma odbywać się w sposób istniejący, zaś z drugiej strony, że jest bezobsługowa jako obiekt infrastruktury technicznej. W takiej sytuacji należy jasno stwierdzić, że powyższy zapis jest niejednoznaczny co uniemożliwia zarządcy drogi krajowej nr [...] dokonania uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p.. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, tj. rejestru zjazdów prowadzonego przez zarządcę drogi w ramach Banku Danych Drogowych oraz dokumentacji zdjęciowej wynika, iż działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do ww. drogi krajowej, czyli nie można potwierdzić, że jest objęta istniejącym układem komunikacyjnym uwzględniającym drogę publiczną krajową. W kwestii potraktowania inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako bezobsługowej infrastruktury technicznej, GDDAiK nie zgodziła się z argumentacją strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że stacja bazowa telefonii komórkowej jako urządzenie Infrastruktury technicznej nie wymaga dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, a stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), jako stanowiąca całość techniczno-użytkową. W konsekwencji tego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, jako obiektu budowlanego, wymaga zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Dojazd musi zostać zapewniony nie tylko na czas jego budowy, ale również po oddaniu stacji do użytkowania w celu wykonania prac związanych z konserwacją i bieżącym jej utrzymaniem. Kolejno, odnosząc się do zarzutu co do naruszenia przez GDDKiA jako organu uzgadniającego art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust, 3 u.d.p. poprzez uznanie, iż inwestycja wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej wskazano, że zarzut ten jest całkowicie chybiony i skierowany do niewłaściwego organu. W tym względzie przepisy wyraźnie wskazują organy, które kwalifikują organy dokonujące uzgodnień zgodnie z przepisami u.p.z.p. Z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, iż decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi, i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w formie postanowienia. A zatem wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na żądanie organu wydającego decyzję czyli wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Organ, który otrzymał do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Tym samym główną istotą postępowania uzgodnieniowego przez zarządcę drogi jest ocena sposobu obsługi komunikacyjnej tej inwestycji, w zakresie możliwości włączenia do drogi publicznej krajowej ruchu drogowego spowodowanego inwestycją przy drodze krajowej. Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Decydowanie o możliwości skomunikowania zjazdem nieruchomości przyległej do drogi publicznej należy do wyłącznej kompetencji zarządcy tej drogi, tj. w niniejszej sprawie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi krajowej nr [...]. Wbrew twierdzeniom strony inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jako obiektu budowlanego, wymaga zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Niezrozumiałe jest twierdzenie strony, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie musi określać zasad zagospodarowania terenu dotyczących obsługi technicznej i komunikacyjnej w taki sposób, że będzie wyznaczała i ustalała sposób dostępu do drogi publicznej. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą. Okoliczność, że ma to być stacja bezobsługowa nie zmienia obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej wynikającego z przepisów prawa. Oczywistym też jest, że wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej jako obiektu budowlanego będzie wymagało dostępu do drogi publicznej, podobnie jak jego serwisowanie. Poszczególne elementy konstrukcyjne i inne tworzące całość stacji, muszą najpierw zostać dowiezione na działkę inwestycyjną, a po oddaniu stacji do użytkowania będą wykonywane prace związane z konserwacją, naprawą, bieżącym utrzymaniem stacji oraz jego przeglądami technicznymi, jak każdego innego obiektu budowlanego. Odnosząc się do twierdzeń strony, że "niecelowe jest wymaganie od organu wydającego decyzję lokalizacyjną do zamieszczania dodatkowych, sztucznych warunków w zakresie obsługi telekomunikacyjnej", co wiąże się z dodatkowymi kosztami GDDKiA wyjaśnił, że decyzja zarządcy drogi krajowej w ww. kwestii opiera się na zapewnieniu minimalnych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W takiej sytuacji argumenty finansowe - jako indywidualny interes strony nie mogą być nadrzędne nad interesem społecznym - jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. Zarządca drogi rozpatrując indywidualną sprawę strony obowiązany jest uwzględnić jej słuszny interes do granic, w których nie koliduje on z interesem publicznym, który wyraża się w bezpieczeństwie użytkowników drogi krajowej i przedkłada nad interes strony. Strona zarzuca, że GDDKiA jako organ uzgadniający niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Przy czym prócz wskazania art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., nie określił w jakim zakresie nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Okoliczność, że GDDKiA nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co nie jest zgodne z oczekiwaniami Inwestora ([...] Sp. z o.o.), nie oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Zarządca drogi zebrał materiał dowodowy niezbędny do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, który znajduje się w aktach sprawy. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik. Natomiast zapis w projekcie decyzji odnośnie obsługi komunikacyjnej uniemożliwił zarządcy drogi krajowej nr [...] dokonanie uzgodnienia tego projektu w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p. GDDKiA wskazał, że będzie mógł ocenić przedłożony mu do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji i zająć stanowisko w tej sprawie, jeżeli w projekcie decyzji znajdzie się zapis określający obsługę komunikacyjną z wykorzystaniem istniejącego już zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km około 80+359 str. lewa na działkę nr [...], a następnie dojazd poprzez działkę nr [...], po jego przebudowie w uzgodnieniu i na warunkach zarządcy drogi krajowej. Następnie należy opracować projekt przebudowy zjazdu, który również podlega uzgodnieniu z GDDKiA, a następnie przebudowie. Dopiero wówczas zarządca drogi będzie mógł podjąć się uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Skargę na powyższe postanowienie GDDKiA wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonemu postanowieniu w całości, zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zw. dalej "u.g.n." poprzez ich błędną interpretację a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jako urządzenie infrastruktury technicznej wymaga dostępu do drogi publicznej; - art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie a w konsekwencji uznanie, iż inwestycja wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej; - art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji przyjęcie, iż określenie w projekcie decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego, iż inwestycja jest bezobsługowa i nie wymaga dostępu do drogi publicznej nie spełnia wymagań dotyczących określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydanie orzeczenia niezgodnego z wnioskiem. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak i postanowienia go poprzedzającego oraz umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę GDDKiA, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zw. dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez skarżącą postanowienie GDDKiA jest zgodne z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez ten organ. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. na części działki nr [...] położonej w obrębie [...] N., gmina P. Powyższe uzgodnienie, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, dokonywane jest przez zarządcę drogi w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi dotyczy to przepisów ustawy o drogach publicznych oraz obowiązującego w dacie orzekania przez GDDKiA rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Nie ma on natomiast żadnej możliwości do ewentualnej modyfikacji zapisów przedstawionego do uzgodnienia jej projektu. Organ ocenia bowiem jedynie projekt decyzji stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie ww. uzgodnienia winno być bezwarunkowe. Przedstawione propozycje rozwiązań zawartych w projekcie decyzji należy zatem albo uzgodnić albo odmówić ich uzgodnienia. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. Stanowi on, iż: "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć zgodnie ze stanowiskiem organu, jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Decydowanie o możliwości skomunikowania nieruchomości przyległej z drogą publiczną należy do wyłącznej kompetencji zarządcy tej drogi, tj. w omawianej sprawie - do zarządcy drogi krajowej nr [...], którym jest GDDKiA. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że o dostępie bezpośrednim do drogi publicznej mówimy wtedy, gdy działka posiada bezpośredni zjazd z tej drogi, natomiast dostęp pośredni odbywa się z wykorzystaniem istniejącego zjazdu do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, po ustanowieniu służebności przejścia i przejazdu. Samo położenie działki przy drodze publicznej nie uprawnia jej właściciela bądź użytkownika do bezprawnego urządzenia do niej dojazdu. Prawo to może być nabyte jedynie w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na wniosek właściciela/użytkownika działki, w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. W przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określono natomiast w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji obsługi komunikacyjnej, albowiem z jednej strony wskazano, że obsługa występuje i ma odbywać się w sposób istniejący zaś z drugiej strony, że jest bezobsługowa jako obiekt infrastruktury technicznej. Brak jest zatem jakiejkolwiek informacji o istnieniu legalnego zjazdu na nieruchomość objętą przedmiotową inwestycją skarżącej Spółki. Taki zapis w projekcie decyzji z zasadzie uniemożliwia zarządcy drogi krajowej dokonanie uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p., jak również nie czyni zadość przepisowi art. 54 pkt 2 ppkt c u.p.z.p., zgodnie z którym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Również, wbrew zarzutowi skargi wskazać należy, iż przedmiotowa inwestycja, nawet jeśli stanowi bezobsługowy obiekt infrastruktury technicznej, to jej realizacja z całą pewnością wymaga dostępu dla pojazdów samochodowych i spowoduje ruch drogowy na ww. działce, chociażby w okresie inwestycyjnym, ale również z tytułu przeprowadzania stosownych prac konserwatorskich, ewentualnych napraw czy konieczności wjazdu w przypadkach zdarzeń losowych. Zatem bezpodstawne jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie niezasadnym jest ustalanie zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej czy wręcz żądanie zaniechania weryfikacji przez organ decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego pod kątem dostępu do drogi publicznej, jako pozbawionej podstawy prawnej (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w zbliżonym stanie faktycznym w wyroku z 20 maja 2021 r. (sygn. akt II OSK 2428/18, LEX nr 3182822) wskazał, że tak określona lokalizacja inwestycji czyni co do zasady usprawiedliwionym skorzystanie przez zarządcę drogi z kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., tj. dokonania uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, z czym niewątpliwie mamy do czynienia także w niniejszej sprawie. Jak jednak podkreślił NSA, na uwagę zasługuje to, że ww. reguła i dokonana w tym zakresie ocena w sprawie nie ma przesądzającego znaczenia w świetle oceny sposobu w jaki następuje możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Za główną oś omawianego problemu Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem dokonaną w sprawie ocenę stanu faktycznego sprawy, a mianowicie fakt braku wskazania przez wnioskodawcę w jaki sposób miałby się odbywać dostęp z drogi publicznej. W sprawie oceniono, że w przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określono w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Dlatego NSA uznał, że w tych warunkach – co ma też miejsce w niniejszej sprawie – w sposób trafny wyjaśniono, że o dostępie nieruchomości do drogi publicznej nie decyduje sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej. Do tego potrzebny jest istniejący zjazd bezpośredni na nieruchomość bądź pośredni - związany z uzyskanym prawem służebności. Jak zasadnie stwierdził NSA, na wyciągniecie przeciwnych wniosków nie pozwala też treść art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21 u.d.p., art. 54 pkt 2 lit. c i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Artykuł 19 ust. 1 u.d.p. zasadniczo wyznacza zakres kompetencji zarządcy drogi krajowej jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z przepisu tego wynika ogólna kompetencja ww. organu w sprawach z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Przepis ten dotyczy więc możliwych działań organu względem drogi. Niemniej nie oznacza to, że w świetle art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. organ ten nie jest uprawniony do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Taka bowiem kompetencja wynika wprost z tych przepisów i dotyczy innego rodzajowo zakresu kompetencji niż z art. 19 ust. 1 u.d.p. Ponadto NSA wyjaśnił, że dokonana ocena w ramach uzgodnienia mieści się w zakresie definicji "ochrony drogi" (art. 4 pkt 19 u.d.p.), której jednym z elementów jest niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu, co powinno być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Artykuł 54 pkt 2 lit. c i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie dotyczą zaś postępowania uzgodnieniowego, lecz odpowiednio decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Należy wobec tego podzielić pogląd NSA wyrażony w przywoływanym wyroku, że to właśnie stanowisko organu uzgodnieniowego może posłużyć właściwemu organowi w toku dalszego postępowania planistycznego celem określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Mając na uwadze przedstawione rozważania, które tutejszy Sąd uznaje za trafne, niewątpliwie nie można zaakceptować twierdzeń skarżącej Spółki, że po pierwsze samo tylko uregulowanie zamieszczone w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączające stosowanie do lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, powoduje, że właściwy zarządca drogi nie ma kompetencji do dokonania uzgodnienia inwestycji powodującej zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego z tej nieruchomości, które to uprawnienie znajduje oparcie w art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Nie jest przy tym istotne, w jakiej odległości od drogi krajowej nr [...] zlokalizowana będzie inwestycja, skoro jej realizacja spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu (działki inwestycyjnej), która bezpośrednio przylega do pasa drogowego tej drogi publicznej. Po drugie, nie sposób przyjąć za skarżącą, że tego rodzaju zamierzenie, jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej o tak znacznych gabarytach i złożoności technicznej nie będzie wymagała skomunikowania z żadną drogą publiczną. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że dojazd pojazdów na teren nieruchomości inwestycyjnej nie będzie konieczny chociażby w okresie realizacji inwestycji bądź także później, już w czasie jej eksploatacji, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia niezbędnych przeglądów technicznych, konserwacji czy usunięcia zawsze możliwych w przypadku urządzeń technicznych awarii. Dostęp taki może również okazać się konieczny w sytuacjach nadzwyczajnych, np. podczas akcji ratowniczych związanych z pożarem czy wypadkiem osób pracujących na wieży, które wymagać będą dojazdu jednostek gaśniczych czy ratunkowych - Straży Pożarnej, pogotowia ratunkowego, itp. Stąd nie można uznać, że budowa spornego przedsięwzięcia i jego utrzymanie w ogóle nie wymaga skomunikowania z drogą publiczną i nie będzie wymagało ruchu pojazdów do nieruchomości objętej inwestycją. Reasumując zatem, podniesione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł natomiast innych naruszeń prawa, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Mając na uwadze treść przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.