VII SA/Wa 2228/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. znak KOC 2870/Ar/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r., Nr [...], na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 101 § 1 i § 3, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. z siedzibą w W., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu podniesiono, że 20 lutego 2023 r. Spółka V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k., reprezentowana przez pełnomocnika J. K., wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w W., na terenie Dzielnicy [...]. Organ po dokonaniu weryfikacji formalnej i analizy kompletności wniosku, pismem z 16 marca 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ustalił, że teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze, dla którego została podjęta uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...] (Uchwała Nr [...] Rady m.st. Warszawy z [...] września 2010 r.). Procedura planistyczna jest bardzo zaawansowana. Projekt planu miejscowego wykładany był do wglądu publicznego od 25 września 2017 r. do 25 października 2017 r. (I wyłożenia) oraz od 16 listopada 2022 r. do 7 grudnia 2022 r. (II wyłożenia). W dniu 1 marca 2023 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu m.st. Warszawy zamieszczony został wykaz uwag wniesionych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu, projektu planu miejscowego wraz ze sposobem ich rozpatrzenia. Na sesji Rady m.st. Warszawy w dniu 25 maja 2023 r. zaplanowane zostało przedłożenie ww. planu do uchwalenia. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Powyższy przepis wskazuje, że okolicznością wystarczającą do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Tym bardziej zasadne jest zawieszenie postępowania i powstrzymanie się od określenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy procedura planistyczna jest już zaawansowana i znany jest termin uchwalenia planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1076/10 wskazał, że "Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o warunki zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia, jednocześnie nie zezwalając na podważenie tegoż uprawnienia organu." Zawieszenie postępowania w tej sprawie przewidziano do 20 listopada 2023 r., a gdyby w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...], to organ podejmie postępowanie i wyda decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 r., znak KOC 2870/Ar/23, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia spółki V. sp. z o.o. s. k. z siedzibą w W. na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2023 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w W. - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w zażaleniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art., 12, art. 35, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, 2) art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zawieszenie postępowania, przekroczenie granic uznania administracyjnego, gdyż koncepcja inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy jest w pełni zgodna z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) - postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przepis ten nie wskazuje na bezwzględny obowiązek zawieszenia każdego postępowania o ustalenie warunków zabudowy w przypadku wszczęcia procedury planistycznej. Zawieszenie to ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od stopnia zaawansowania procedury planistycznej, jak również zgodności planowanej przez inwestora inwestycji z projektem planu. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15). Organ podkreślił, że procedura uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest w zaawansowanym stadium. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest na obszarze, dla którego została podjęta uchwala w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...]. Projekt tego planu był wykładany do wglądu publicznego od 25 września 2017 r. do 25 października 2017 r, (I wyłożenie) oraz od 16 listopada 2022 r. do 7 grudnia 2022 r. (II wyłożenie). W dniu 1 marca 2023 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu m.st. Warszawy został zamieszczony wykaz uwag wniesionych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz ze sposobem ich rozpatrzenia. Choć organ I instancji podkreślał, że planowane jest przedłożenie planu miejscowego do uchwalenia przez Radę m.st. Warszawy na sesji 25 maja 2023 r., to jednak do uchwalenia planu we wskazanym terminie nie doszło. Okoliczność ta nie zmienia faktu, że procedura planistyczna jest na końcowym etapie, umożliwiającym rychłe uchwalenie planu. Biorąc pod uwagę zaawansowanie procedury planistycznej, zasadne było zawieszenie z urzędu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - do dnia 20 listopada 2023 r. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium wskazało, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 powołanej ustawy, dokonywane jest w granicach uznania administracyjnego. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023r., utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2023 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, rozpoznanie zażalenia osoby nie będącej pełnomocnikiem V. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W, 2. art. 32 k.p.a., art. 33 § 1 i 3 k.p.a. oraz art 64 § 2 k.p.a. poprzez niewezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa oraz potwierdzenia czynności przez stronę postępowania i rozpoznanie zażalenia wniesionego przez osobę, która nie legitymowała się dokumentem pełnomocnictwa, 3. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe doręczenie zaskarżonego postanowienia bezpośrednio Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w W., w sytuacji gdy Wspólnota była reprezentowana przez pełnomocnika, 4. art. 10 k.p.a. w zw. art. 79a k.p.a. poprzez nie zawiadomienie pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. o zebraniu materiału i nie zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym studium postępowania. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zażalenie Spółki V. na postanowienie zarządu dzielnicy [...] m.st Warszawy o zawieszeniu postępowania zostało złożone przez radę prawnego B. G., która jednak nie przedłożyła pełnomocnictwa, ani też nie potwierdzono później czynności procesowych dokonanych przez osobę, która nie przedłożyła pełnomocnictwa. Niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa do odwołania stanowiło brak formalny, który podlegał usunięciu zgodnie z art. 64 § 2 kpa. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wezwanie pełnomocnika do usunięcia braku formalnego pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Dopiero po uzupełnieniu braku, organ odwoławczy władny był merytorycznie rozpatrzeć odwołanie. Nadto wskazano, że organ wadliwie doręczał korespondencję, pomijając pełnomocnika skarżącej Wspólnoty adwokata A. N., którego pełnomocnictwo zostało dołączone do akt w dniu 19 maja 2023 r. wraz z uchwałą Zarządu Wspólnoty. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi Wspólnoty nie zostało doręczone zawiadomienie o zakończeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżonym postanowieniem, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o zawieszeniu z urzędu do dnia 20 listopada 2023 r., postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k. z siedzibą w W., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr [...], przy ul. [...] w W. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.). Zgodnie z nim postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 (obecnie 18) miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Użycie zwrotu "można zawiesić" oznacza, że postanowienie mające za podstawę prawną art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż w sprawie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest na obszarze, dla którego została podjęta uchwala w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. [...]. Projekt tego planu był wykładany do wglądu publicznego od 25 września 2017 r. do 25 października 2017 r, (I wyłożenie) oraz od 16 listopada 2022 r. do 7 grudnia 2022 r. (II wyłożenie). W dniu 1 marca 2023 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu m.st. Warszawy zamieszczony został wykaz uwag wniesionych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz ze sposobem ich rozpatrzenia. Zasadą wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy poprzez akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkiem od tej zasady jest określanie sposobów zagospodarowania terenu decyzjami administracyjnymi. Konsekwencją tego jest unormowanie zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. W planie określa się nie tylko przeznaczenie terenów, lecz również wskaźniki ich ewentualnej zabudowy i zagospodarowania. Racjonalnym jest, aby dla zachowania ładu przestrzennego na większym terenie zabudowa kształtowana była w oparciu o ustalenia planu również w zakresie wskaźników zabudowy. Dlatego w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości. Organ miał więc podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynikające z art. 62 ust. 1 ustawy. Do swobodnego uznania organów pozostawiono to na jaki okres postępowanie zostanie zawieszone. Swoboda ta nie oznacza jednak dowolności. Określając czas trwania zawieszenia organ musi brać pod uwagę stadium zaawansowania prac nad m.p.z.p., co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Istniała realna możliwość uchwalenia planu we wskazanym przez organ terminie zawieszenia. Odnosząc się do kwestii rozpoznania zażalenia osoby nie będącej pełnomocnikiem V. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W., to wskazać należy, że okoliczność ta nie może być uznana za skuteczny zarzut. Na żadnym bowiem etapie postępowania - również sądowoadministracyjnego, inwestor Spółka V. nie kwestionowała, prawidłowości działania w jej imieniu pełnomocnika, który wniósł środek zaskarżenia. Ewentualne wadliwości procesowe związane z brakiem przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, nie miały wpływu na wynik sprawy. Także kwestia wadliwego doręczenie zaskarżonego postanowienia bezpośrednio Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...], z pominięciem pełnomocnika, który reprezentował Wspólnotę, również nie miała istotnego znaczenia w kontekście ochrony interesów skarżącej Wspólnoty. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] złożyła bowiem skargę do sądu administracyjnego, a podnoszone wadliwości nie stanowiły żadnej do tego przeszkody. Również wskazywany brak zawiadomienia pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. o zebraniu materiału w sprawie i nie zapewnienie stronie czynnego udziału na każdym studium postępowania, nie miał wpływu na wynik sprawy, a z pewnością takiego wpływu skarżąca nie wykazała. Podkreślenia wymaga, że sprawa toczyła się z wniosku inwestora, zatem zawieszenie postępowania, oznaczało dla jego uczestnika brak jakiekolwiek zmiany w materialnoprawnych stosunkach mających być dopiero przedmiotem decyzji. Również w sferze procesowej, nie można mówić o istotnym wpływie zawieszenia na potencjalną sytuację skarżącego, skoro bieg postępowania administracyjnego został wstrzymany i z tego powodu tymczasowo nie dojdzie do wydania merytorycznej decyzji. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty były bezzasadne. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.