VII SA/Wa 220/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg K. W. i E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi

Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołań S. i K. W. oraz E. M. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor"), pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, składającej się z wieży telekomunikacyjnej o wysokości 61,95 m n.p.t., 9 anten sektorowych, 2 anten radiolinii, urządzeń RRU, urządzeń sterujących, fundamentu wieży, konstrukcji wsporczych anten, drabiny kablowej, odgromników, spoczników, podestów obsługowych, stalowych ram do urządzeń sterujących oraz ogrodzenia terenu, na części działki ew. nr [...] w miejscowości W., gmina Z.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r., Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. Odwołanie od decyzji Starosty, wnieśli E. M. oraz S. i K. W.. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego oraz analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji Wojewoda wyjaśnił, że w całości podziela argumentację Starosty. Przywołał treść art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i wskazał, że w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, organ wyższej instancji może uzupełnić je na etapie postępowania odwoławczego, korzystając z uprawienia wynikającego z art. 50 § 1 k.p.a. Wskazał w związku z tym, że pismem z [...] sierpnia 2019 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez wykazanie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część "[...] ", zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z 2002 r.) w zakresie § 23 ust. 2, przedłożenie oryginalnych lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem pism i decyzji, wskazanie planowanych do wykonania utwardzeń oraz dołączenie zaświadczeń projektantów poszczególnych branż, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnych na dzień dokonania ostatnich zmian w projekcie budowlanym oraz aktualnych oświadczeń projektantów opatrzonych podpisem i datą, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody wszystkie ww. wymagania zostały spełnione, ponadto nie stwierdzono, aby skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inwestor wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda podkreślił, że z przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektu budowlanego, zamierzenie inwestycyjne obejmuje: budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce ew. nr [...] w miejscowości W., gmina Z.. Działka inwestycyjna nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - droga kat. powiatowej, dz. nr [...]. Planowana stacja bazowa telefonii komórkowej [...] na dz. nr [...], w skład której wchodzi wieża antenowa posadowiona na płycie fundamentowej oraz urządzenia startujące, zaliczona została do II kategorii geotechnicznej, o prostych warunkach gruntowych. Projekt przedmiotowego przedsięwzięcia został uzgodniony z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], działka ew. [...] z obrębu [...] nie figuruje w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Pismem z dnia [...] października 2017 r., lokalizacja ww. przedsięwzięcia została zaakceptowana przez Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP. Ponadto, projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie będzie powodować uciążliwości, ani przekraczać dopuszczalnych wartości pól elektromagnetycznych, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda ocenił, że zgodnie z projektem budowlanym (str. 112-114) pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych będą występować w miejscach niedostępnych dla ludzi, w których nie występują budynki mieszkalne, przeznaczone na stały pobyt ludzi, na wysokości 59-52 m nad poziomem terenu. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych (str. 103 projektu budowlanego). W ocenie organu odwoławczego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem. Został wykonany na kopii mapy do celów projektowych, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, z zaznaczonym obszarem aktualizacji oraz został przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego Starostwa [...]. Projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 Prawa budowlanego spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) i jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Dalej Wojewoda podniósł, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno - budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydania pozwolenia na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 ww. ustawy oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy zdaniem organu korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno - budowlany - art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część "[...] ", nie określono terenów dedykowanych pod budowę inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Teren, na którym ma być zlokalizowana inwestycja jest oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem R, o przeznaczeniu podstawowym pod uprawy rolne oraz przeznaczeniu uzupełniającym pod inwestycje i urządzenia związane bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą. Wyjaśnił w związku z tym, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062, ze zm. – dalej: "ustawa szerokopasmowa"), w przypadku lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie zawiera regulacji dotyczących tego typu obiektów dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustalonych w planie zakazów i ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Natomiast art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Wojewody o ile tereny zabudowy jednorodzinnej, co do zasady, wprowadzają większe ograniczenia dla lokalizacji inwestycji niezwiązanej bezpośrednio z taką zabudową, o tyle przeznaczenie terenu na inne cele, zwłaszcza na cele produkcyjne i usługowe takich szczególnych ograniczeń nie wprowadzają. Jeżeli zatem plan miejscowy przewiduje możliwość realizacji różnych funkcji na danym obszarze, to potencjalny inwestor musi dostosować plany inwestycyjne do którejkolwiek z rodzaju zabudowy dopuszczonej na takim terenie. Taka interpretacja jest w ocenie organu odwoławczego zgodna z konstytucyjną zasadą ochrony własności, która wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W świetle powyższego, Wojewoda uznał, że planowana inwestycja nie narusza ustaleń planu miejscowego, który na działce nr [...] ustala przeznaczenie podstawowe pod uprawy rolne oraz uzupełniające - inwestycje oraz urządzenia związane bezpośrednio z produkcja rolną. Tym samym Starosta wydając decyzję nie naruszył art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, jak i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej poprzez ich błędną interpretację. Za pozostający bez znaczenia uznał Wojewoda argument skarżących, że w niedalekiej przyszłości zamierzają przekształcić swoje działki na budowlane wskazując, że lokalizacja stacji bazowej nie wyłącza możliwości zabudowy działek sąsiednich. Podkreślił, że w związku z brakiem oddziaływań planowanej inwestycji powyżej 0,1 W/m2 w miejscach przebywania ludzi nie spowoduje ona uciążliwości, ani nie wystąpi w jej otoczeniu obszar ograniczonego użytkowania. Podsumowując Wojewoda podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli zatem inwestor spełnił wszystkie wymagania konieczne do udzielenia pozwolenia na budowę to Starosta nie mógł odmówić wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Ponadto, w związku z faktem, że w projekcie budowlanym nie wprowadzono żadnych zmian, a jedynie dodatkowo wyjaśniono kwestie zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym oraz załączono do akt oryginały pism i decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że odstąpiono od zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego. Skargi (o tej samej treści) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. złożyli K. W. i E.M. (dalej: "skarżący") oboje reprezentowani przez tego samego pełnomocnika profesjonalnego. Podczas rozprawy w dniu 12 sierpnia 2020 r. działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 220/20 oraz VII SA/Wa 221/20 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 220/20. Powyższy przepis stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Sąd postanowił o połączeniu tych dwóch spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem strony skarżące zaskarżyły odrębnie tę samą decyzję. Ponieważ obie skargi mogłyby być objęte jedną skargą, uzasadnione było zatem połączenie ww. postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili : - naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia przez organ II instancji całego materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co ponownie doprowadziło do błędnego uznania, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., a w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo rażącej sprzeczności z postanowieniami ww. planu, 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, co pozbawiło go możliwości zapoznania się z uzupełnionym przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do niego, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien móc się odnieść, składając wyjaśnienia i dowody, a działanie organu II inst. uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zebranego materiału przed wydaniem przez ten organ decyzji, skutkując rażącym naruszeniem fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się o co do treści zgromadzonego materiału; 3) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 2-4 k.pa., poprzez ich pominięcie oraz nieuprawnione przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie (dowody zgromadzone w sprawie przez Wojewodę umożliwiły uznanie projektu za kompletny i nadający się do zatwierdzenia), co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, - naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy przez organ II instancji decyzji Starosty, pomimo że nie jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu w zakresie ustalonego w nim przeznaczenia terenów na cele upraw rolnych oraz leśne, 2) art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o parametrach jak we wniosku inwestora, jest dopuszczalna na wskazanej działce inwestycyjnej, podczas gdy jest to sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu, gdyż narusza ustanowione w nim przeznaczenie terenów i jest sprzeczna z rolniczym przeznaczeniem działki. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnienieniach skarg przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie zatwierdzające projekt budowlany i udzielające skarżącej spółce pozwolenia na budowę, dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Dokonując ustaleń na podstawie art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: "Prawo budowlane") organy stwierdziły, że inwestor spełnił w sprawie wszystkie wymagania konieczne do udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności podkreśliły, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wyjaśnić przyjdzie, że w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca określił zakres w jakim - rozpoznając sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest dokonać sprawdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obejmuje on między innymi sprawdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ może natomiast wydać decyzję odmowną w przypadku braku takiej zgodności. Powyższy przepis stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Podzielić jednak należy pogląd, że w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor nie jest w stanie usunąć nieprawidłowości, a tym samym organ ma podstawy do wydania decyzji odmownej bez uprzedniego nakładania obowiązku w tym zakresie. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tak ustalonym stanie prawnym istota sporu, powstałego na gruncie niniejszej sprawy, sprowadzała się do oceny zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, który dla terenu obejmującego nieruchomość przewidzianą pod planowaną inwestycję, przyjęty został uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Rozstrzygając ten spór Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących, ocena organów w tym zakresie została przeprowadzona prawidłowo, z poszanowaniem podstawowych zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Została dokonana w sposób wyczerpujący, a tym samym pozwalający na stwierdzenie, że sprawa została dokładnie wyjaśniona i rozpoznana w całości. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowym, na podstawie przepisów art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), art. 4 pkt 18 i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) jednolicie wywodzi się, że zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Taką też kwalifikację w ocenie Sądu przyjąć należało w niniejszej sprawie w odniesieniu do budowy, której dotyczy zaskarżona decyzja. Wprawdzie kwestia ta nie była sporna jednak podkreślić trzeba, że taka kwalifikacja budowy ma istotny wpływ na dokonanie oceny, co do jej zgodności z zapisami planu miejscowego. W zakresie takiej oceny organy ustaliły, że budowa ma zostać zrealizowana na gruntach oznaczonych w miejscowym planie symbolem R, to jest na terenie o podstawowym przeznaczeniu pod uprawy rolne oraz przeznaczeniu uzupełniającym pod inwestycje i urządzenia związane bezpośrednio z produkcją rolną oraz jej obsługą, dla którego zasady przeznaczenia i zagospodarowania określono w § 23 planu. Uwzględniając zapisy dotyczące tego obszaru organy obu instancji (powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne) stwierdziły, że skoro teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna oznaczony jest jako tereny upraw rolnych i usług, to nie zachodzi sprzeczność z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej bez względu na zakres oddziaływania infrastruktury telekomunikacyjnej. Skarżący natomiast stoją na stanowisku, że taka wykładnia zapisów planu jest błędna bowiem nie tylko narusza ustanowione w planie przeznaczenie terenów, ale także jako inwestycja o znaczącym oddziaływaniu, jest sprzeczna z rolniczym przeznaczeniem działki. Sąd oceny skarżących nie podziela. Przede wszystkim należy podkreślić, że w procesie oceny zgodności budowy z planem miejscowym, dla wykładni zapisów planu, zasadnicze znaczenie mają przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej ("ustawa"). Przepis art. 46 ust. 1 tej ustawy stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W myśl art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się natomiast także do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie. Na gruncie powołanych przepisów podzielić należy pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowym, że regulacje ustalone w art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, w tym także tych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy uznać przyjdzie, że normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być interpretowane w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizowaniu na danym terenie takich inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej. Nieprecyzyjne, a zatem niejasne ustalenia planu miejscowego, muszą być interpretowane zgodnie z celem (istotą) powołanego przepisu, którym jest znoszenie prawnych ograniczeń w rozwoju łączności publicznej. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 2 ustawy, aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2876/16, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1691/14 i z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1739/15, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć więc trzeba, że z art. 46 ust. 2 ustawy wynika prawo do realizacji inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Ponadto regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym zakresie w planie. Jednocześnie, wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zauważyć przyjdzie w kontekście zarzutów sformułowanych w skargach, że celem ustawy jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni art. 46 ust. 2 ustawy. W konsekwencji zapisy planu muszą być wykładane w sposób zapewniający ludności dostęp do usług i sieci telekomunikacyjnych. W zakresie tego dostępu mieści się także dostęp do urządzeń telefonii komórkowej. Mając na uwadze powyższe dostrzec trzeba, że obowiązujący dla gminy Zatory plan miejscowy nie wprowadza jakichkolwiek zakazów, czy też ograniczeń w lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Na żaden taki zapis nie wskazują również skarżący. W świetle art. 46 ust. 2 ustawy nie sposób więc uznać, że na terenie tym istnieje zakaz realizacji tego typu inwestycji. Tym samym, prawidłowo i bez naruszenia art. 46 ust. 2 ustawy organy obu instancji dokonały oceny o zgodności projektu budowlanego z zapisami § 23 planu miejscowego. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 2 ustawy, aby lokalizacja takiej inwestycji na wymienionych terenach nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji. W wyniku zatem dokonanej oceny załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentów, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja Starosty [...] nie naruszała art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej. W konsekwencji jeśli inwestor spełnił w sprawie wszystkie wymagania konieczne do udzielenia pozwolenia na budowę to Starosta nie mógł wydać decyzji negatywnej. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i § 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z przepisów tych wynika obowiązek podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. Wszystkim tym wymogom organy sprostały, czemu dały wyraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdził także, by w sprawie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Ostatni z powołanych przepisów przewiduje uprawnienie organu odwoławczego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jak wynika z akt sprawy z takiego uprawnienia skorzystał Wojewoda wzywając inwestora pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. do wykazania zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem i przedłożenia oryginałów, bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem pism i decyzji złożonych do akt. W żadnym zatem razie nie było to przeprowadzenie w całości bądź w znacznej części postępowania wyjaśniającego dopiero w postępowaniu odwoławczym. Wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] znajduje się w aktach, stanowił bowiem załącznik do przedłożonego projektu budowlanego. Wyjaśnienia dotyczącego zgodności inwestycji z planem znajdują się na str. 14-15 projektu. Zgodność inwestycji z planem stwierdził organ I instancji, a pismo inwestora z 1 września 2019 r. złożone w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, jedynie potwierdzało to ustalenie. Nie była to zatem dla skarżących nowa, zaskakująca ich okoliczność. Podobnie przedłożenie oryginałów pism i decyzji w postępowaniu odwoławczym, których kopie znajdowały się w aktach sprawy, w sytuacji niewprowadzenia jakichkolwiek zmian do projektu budowlanego, nie miało żadnego, wpływu na treść decyzji, nawet jeśli organ odstąpił od zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.). Jakkolwiek dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, to zważywszy na zakres i treść uzupełnionych dowodów, nie doszło zdaniem Sądu do naruszenia powyższego przepisu, a tym bardziej do jego rażącego naruszenia, jak sugerują skarżący. Wojewoda wyjaśnił zresztą w uzasadnieniu decyzji powód odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że skarżący podnosząc ten zarzut nie wskazali, podjęcia jakiej konkretnie czynność procesowej zostali pozbawieni, ani nie wykazali, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.