VII SA/Wa 2199/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Karolina Kisielewicz ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę

Zarząd Powiatu [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. (znak: [...]) o odmowie zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) o nałożeniu na [...] Służbę Dróg i Kolei [...] obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), nakazał zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] Służbie Dróg i Kolei [...] usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego mostu drogowego nad Kanałem [...] położonego w ciągu tej drogi (w km 3+889) w [...] (powiat [...]), w terminie do 30 kwietnia 2016 r. [...] Służba Dróg i Kolei [...] w piśmie z 29 grudnia 2015 r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianę tej decyzji (wydłużenie terminu do 30 kwietnia 2017 r.), na podstawie art. 155 k.p.a. W toku postępowania w tej sprawie (pismo z 14 stycznia 2016 r.) [...] Służba Dróg i Kolei [...] wyjaśniła, że droga w ciągu której znajduje się most którego dotyczy postępowanie od 22 grudnia 2015 r. nie jest już drogą wojewódzką (na mocy uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, Dz. Urzędowy Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]). Zarządcą drogi jest obecnie Zarząd Powiatu [...] (Zarząd Dróg Powiatowych) i to on odpowiada za wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2015 r. o nałożeniu na poprzedniego zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...] obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego mostu drogowego położonego w ciągu tej drogi. Organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) uwzględnił wniosek "poprzedniego" zarządcy drogi (wojewódzkiej) i zmienił swoją decyzję z [...] grudnia 2015 r., w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót budowlanych i określił ten termin do dnia 30 kwietnia 2017 r. Tę decyzję organ doręczył [...] Służbie Dróg i Kolei [...], a dopiero później w dniu 20 czerwca 2016 r., przesłał ją obecnemu zarządy drogi (pismo z 20 czerwca 2016 r.). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, skarżący (Zarząd Powiatu [...]) zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem z 22 lutego 2017 r. o zmianę terminu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego mostu drogowego (z 30 kwietnia 2017 r. na 30 września 2018 r. ). Wnioskodawca podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 23 września 2016 r., III SA/Wr 359/16 stwierdził nieważność załącznika nr 3 do uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich. Na mocy tego orzeczenia droga w ciągu której znajduje się most w nieodpowiednim stanie technicznym nie jest drogą powiatową. Wyrok ten jest nieprawomocny (został zaskarżony przez Sejmik Województwa [...] skargą kasacyjną), niemniej jednak z uwagi na "wysokie ryzyko" oddalenia skargi kasacyjnej, a także "dostateczny" stan techniczny mostu (o czym świadczą protokoły z przeglądów okresowych), Powiat wydatkując środki finansowe na naprawę mostu którego nie jest zarządcą, mógłby zostać posądzony o niegospodarność w wydatkowaniu i tak ograniczonych środków finansowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2017 r. (nr [...]) działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił skarżącemu zmiany swojej decyzji z [...] grudnia 2015 r. Organ stwierdził, że zmiana tej decyzji (wydłużenie do dnia 30 września 2018 r. terminu wykonania nakazanych robót) nie leży w interesie społecznym jak i w słusznym interesie strony. Most znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a termin do usunięcia tych nieprawidłowości jest "relatywnie długi" i został już raz wydłużony przez organ. Zarząd Powiatu [...] (Starosta Powiatu [...]) wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 19, art. 21, art. 28, art. 39, art., 65, art. 75, art. 77, art. 105 i art. 109 k.p.a. Odwołujący się powtórzył argumenty zawarte we wniosku z 22 lutego 2017 r. o zmianę decyzji. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r. Podniósł, że w 2016 r. most został dwukrotnie poddany przeglądowi (w lutym - przegląd rozszerzony, w lipcu - roczny) i nie stwierdzono wówczas, aby stan obiektu groził katastrofą budowlaną, nakazano jedynie wykonać prace porządkowe. Po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o nakazaniu wykonania określonych robot budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest decyzją związaną, uznaniową w części dotyczącej terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i tylko w tym zakresie jest dopuszczalna jej zmiana na podstawie art. 155 k.p.a. Według GINB wniosek skarżącej o zmianę (wydłużenie) tego terminu jest nieuzasadniony. Odnosząc się do interesu społecznego i słusznego interesu strony jako przesłanki zmiany ostatecznej decyzji, organ odwoławczy podniósł, że o konieczności wykonania przy moście określonych prac naprawczych, zarządca tego mostu "wiedział wcześniej" i w związku z tym powinien zapewnić odpowiednie środki finansowe na ten cel. Zarząd Powiatu [...] w skardze na tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący powtórzył zarzuty postawione w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że powiat dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a z uwagi na "brak przesłanek technicznych (na podstawie protokołów przeglądów okresowych) do pilnego usunięcia nieprawidłowości" w stanie technicznym mostu oraz "w trosce o celowe i gospodarne wydatkowanie środków publicznych" a także "wysokie ryzyko" oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 września 2016 r., III SA/Wr 359/16, mógłby zostać posądzony o niegospodarność w wydatkowaniu środków na zadania, które go nie dotyczą. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Sąd stwierdza, że NSA wyrokiem z 5 stycznia 2018 r., I OSK 127/17 oddalił skargę kasacyjną Województwa [...] od wyroku WSA we Wrocławiu z 23 września 2016 r., III SA/Wr 359/16. W dniu 13 marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo z 6 marca 2018 r., w którym skarżący powołując się na ten wyrok stwierdził, że droga, na odcinku której znajduje się sporny most drogowy (w miejscowości [...]) nie stanowi już własności Powiatu [...] i jest "znowu" drogą wojewódzką. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości w jego stanie technicznym jest więc "niezasadny względem skarżącego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga Zarządu Powiatu [...] podlega oddaleniu. Sąd jest obowiązany są w każdym postępowaniu zbadać i ocenić legitymację skargową strony skarżącej. Okoliczność dysponowania przez stronę skarżącą legitymacją skargową, jest bowiem przesłanką merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc ten, kto ma interes w domaganiu się oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym (W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82). Podstawą określenia interesu do złożenia skargi jest ustalenie istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes prawny do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a., jest również kategorią prawa materialnego i jego posiadanie wymaga zbadania w postępowaniu sądowym, chyba że z okoliczności dotyczących wniesienia skargi wynika w sposób nie budzący wątpliwości, ze skarżący tego interesu prawnego nie posiada. Należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 września 2016 r., III SA/Wr 359/16 stwierdził nieważność załącznika nr 3 do uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich (w załączniku tym wymieniono drogę, w ciągu której znajduje się most w nieodpowiednim stanie technicznym). Sąd zauważa, że uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, została wydana na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, niemniej jednak należy przyjąć, zdaniem Sądu, że jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy, a więc prawa powszechnie obowiązującego na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, wydanym (podjętym) przez organ samorządu województwa (sejmik województwa) w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych (por. np. wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 września 2016 r., III SA/Wr 359/16 oraz wyroki WSA w Łodzi III SA/Łd 1160/17, w Krakowie III SA/Kr 950/17, w Kielcach II SA/Ke 443/17, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia/nsa.gov.pl). Ta uwaga ma istotne znaczenie, ponieważ oznacza to, że do tej uchwały ma zastosowanie art. 152 § 2 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na uchwałę nie "eliminuje" jej z obrotu prawnego do chwili uprawomocnienia się wyroku. W konsekwencji należy stwierdzić, że uchwała Sejmiku Województwa [...] obowiązywała od 22 grudnia 2015 r. do chwili wydania przez NSA w dniu 5 stycznia 2018 r. wyroku o sygn. akt I OSK 127/17 oddalającego skargę kasacyjną Województwa [...] od wyroku WSA we Wrocławiu z 23 września 2016 r., III SA/Wr 359/16. Z tego wynika, że strona skarżąca w chwili wniesienia skargi (4 września 2017 r.) miała interes prawny w domaganiu się kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r., niemniej jednak "utraciła" ten interes przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. Z mocy wyroku NSA, Zarząd Powiatu [...] przestał być zarządcą drogi w ciągu której znajduje się most, a którego dotyczy zaskarżona decyzja (jest to obecnie droga wojewódzka). Jest oczywiste, że interes prawny w postępowaniu musi "istnieć" przez cały czas trwania postępowania sądowoadministracyjnego. W przeciwnym wypadku, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, ze strona skarżąca utraciła legitymację skargową, o której mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., czyli prawo żądania oceny zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 260/14 i powołane tam orzecznictwo). W rozpatrywanej sprawie Sąd zbadał kwestię interesu prawnego do wniesienia skargi i uznając, że Zarząd Powiatu [...] ze względu na to, że nie jest już zarządcą drogi której dotyczyła zaskarżona decyzja, tego interesu nie posiada, oddalił skargę. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.