VII SA/Wa 2196/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Granatowska asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (sprawozdawca) protokolant: ref. Tomasz Bilewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi N. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] oddala skargę

W piśmie z 5 sierpnia 2025 r. N. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w W. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 6 listopada 2014 r., nr XCIV/2411/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – część zachodnia, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2014 r., poz.11576), powoływanego dalej jako: "uchwała", "m.p.z.p.", w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. X Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], położonej przy ul [...] w W. o powierzchni 865 m 2 , powoływanej dalej jako : "nieruchomość", której użytkownikiem wieczystym jest Spółka, tj. w zakresie postanowień planu miejscowego : 1) § 46 ust. 1, zgodnie z którym dla terenu A29.UAc określa się przeznaczenie podstawowe usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki. 2) § 4 ust. 3 pkt. 2, zgodnie z którym ustala się, że terenem przeznaczonym dla realizacji inwestycji celu publicznego jest teren oznaczony symbolem A29.UAc, 3) załącznika graficznego do planu miejscowego, zgodnie z którym wyznaczono m.in. teren oznaczony symbolem A29.UAc, dla którego określa się przeznaczenie podstawowe usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki. Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. I. art. 9 ust. 4 w zw. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), powoływanej dalej jako : "k.c." oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) przy wydawaniu uchwały nr XCIV/2411/2014 Rady m.st. Warszawy z 6 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część zachodnia, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy oraz naruszenia interesu prawnego Skarżącej, poprzez arbitralne przyjęcie w planie miejscowym dla terenu oznaczonego symbolem A29.UAc obejmującego swoim zakresem nieruchomość, której wyłącznym użytkownikiem wieczystym jest Spółka, postanowień, które pozostają w istotnej sprzeczności z postanowieniami przewidzianymi dla tego terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. (Uchwała nr [...] z 2006-10-[...] ze zm.) powoływanej dalej jako : "Studium"), a w szczególności wyznaczenie w planie miejscowym na terenie oznaczonym symbolem A29.UAc - przeznaczenie podstawowe usług administracji publicznej oraz usług i usług turystyki, na którym znajduje się nieruchomość, podczas gdy postanowienia Studium dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość, oznaczonego w Studium symbolem C/UH przewidują tereny wielofunkcyjne dla lokalizowania usług z zakresu: administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności, itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim, ale również funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, II. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przy wydawaniu uchwały nr XCIV/2411/2014 Rady m.st. Warszawy z 6 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część zachodnia, co z kolei doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącej związanej z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym, III. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przy wydawaniu uchwały nr XCIV/2411/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część zachodnia i przeznaczenie nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest Skarżąca pod zabudowę funkcją usług administracji publicznej oraz usług i usług turystyki, pomimo, że Studium dopuszcza również priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej na terenie nieruchomości, tym samym żadna z zasad planowania przestrzennego określona w u.p.z.p. nie uzasadnia w niniejszym przypadku takiej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo, co z kolei stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa użytkowania wieczystego Skarżącej, przekroczenie granic władztwa planistycznego, godzi w konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i prowadzi do naruszenia interesu prawnego Skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o : I. stwierdzenie nieważności uchwały nr XCIV/2411/2014 Rady m.st. Warszawy z 6 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część zachodnia, w części dotyczącej ustaleń: 1) § 46 ust. 1, zgodnie z którym dla terenu A29.UAc określa się przeznaczenie podstawowe usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki. 2) § 4 ust. 3 pkt. 2, zgodnie z którym ustala się, że terenem przeznaczonym dla realizacji inwestycji celu publicznego jest teren oznaczony symbolem A29.UAc, 3) załącznika graficznego (rysunku) do Planu Miejscowego, zgodnie z którym wyznaczono m.in. teren oznaczony symbolem A29.UAc , dla którego określa się przeznaczenie podstawowe usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki, odnoszących się do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W., X Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], położonej przy ul. [...] w W. o powierzchni 865 m 2, której użytkownikiem wieczystym jest Skarżąca. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu od Organu na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczność przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę m. st. Warszawy prowadzącego do nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaskarżenia skargą oraz na okoliczność naruszenia interesu prawnego Skarżącej, tj.: 1. wydruku z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości, 2. publikacji internetowej, źródło: https://odkrywcawarszawy.blogspot.com Dom Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] " - ul. [...], 3. Uchwały nr 311 Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 roku "w sprawie przejęcia niektórych budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na własność Państwa, zasad rozliczeń z tego tytułu oraz uregulowania niektórych innych spraw z zakresu spółdzielni budownictwa mieszkaniowego" (M.P.1965.71.406 z dnia 1965.12.30) wraz z załącznikami, 4. fragmentu aktualnego wykazu zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy, 5. fragmentu treści uwag do planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że na uwagę zasługuje przede wszystkim arbitralne uznanie przez organ, że na terenie nieruchomości należy realizować jedynie funkcję usługową. Zdaniem Skarżącej, Organ w sposób nieuzasadniony nie zwrócił uwagi na istotną okoliczność, a mianowicie pierwotne przeznaczenie budynku na nieruchomości jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i istniejący Dom mieszkalny Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" powstały w latach 1927-1930. Nie sposób przy tym pominąć Uchwałę nr 311 Rady Ministrów z 18 grudnia 1965 r. "w sprawie przejęcia niektórych budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na własność Państwa, zasad rozliczeń z tego tytułu oraz uregulowania niektórych innych spraw z zakresu spółdzielni budownictwa mieszkaniowego" (M.P.1965.71.406 z dnia 1965.12.30). Uchwała ta z 18 grudnia 1965 r. jednoznacznie dowodzi o fakcie, że w budynku znajdującym się na nieruchomości realizowana była funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. Jednocześnie Skarżąca podkreśliła, że Studium na terenie nieruchomości przewiduje zarówno zabudowę usługową, jak i zabudowę wielorodzinną, a jednak Organ arbitralnie uznał, że teren nieruchomości zostanie ograniczony przeznaczeniem usług administracji publicznej oraz usług i usług turystyki, nie zważając przy tym na interesy właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości. Tym samym, brak jest przesłanek do ograniczenia przeznaczenia zagospodarowania terenu nieruchomości jedynie jako zabudowa usług administracji publicznej, usług. Skarżąca podniosła, że przy sporządzaniu m.p.z.p. organ kategorycznie przyjął dla nieruchomości zabudowę usługową (administracji publicznej oraz usług i usług turystyki), nie dopuszczając przy tym jako funkcji chociażby dodatkowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a co byłoby zgodnie z ustaleniami Studium. Zdaniem Skarżącej, jej interes prawny został naruszony, wobec faktu przeznaczenia Nieruchomości pod tereny oznaczone symbolem A29.UAc, tj. usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki. Ograniczenie użytkowników wieczystych w przysługującym im prawie uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas, gdy innego rozwiązania nie można znaleźć. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie wymóg ten naruszono, gdyż brak jest istotnego uzasadnienia przeznaczenia nieruchomości na cele usługowe, mając na uwadze sąsiednią zabudowę, a także historyczne przeznaczenie budynku. W opinii Spółki, zasadne są zarzuty, które powołując się na zasady konstytucyjne oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu cywilnego koncentrują się na kwestii przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy, powoływana dalej jako: "Organ" wniosła o oddalenie skargi. W ocenie Organu, zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne i nie znajdują oparcia w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie nie można bowiem dopatrzeć się naruszenia prawa, ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zaskarżony plan miejscowy wraz z niezbędną dokumentacją planistyczną, w tym z prognozą oddziaływania na środowisko, został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zgodnie z u.p.z.p. oraz ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Procedura formalno-prawna sporządzania przedmiotowego projektu planu, wynikająca z powyższych przepisów prawa, a w szczególności z art. 17 u.p.z.p., została w pełni przeprowadzona. Plan uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia formalne. Zapewniono możliwość partycypacji społecznej przy sporządzaniu projektu planu, poprzez udostępnienie dokumentu do publicznego wglądu oraz możliwość składania do niego wniosków i uwag. Organ zaznaczył, że wszelkie rozwiązania przyjęte w projekcie zaskarżonego m.p.z.p. musiały być zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W., uchwalonym uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. Organ podkreślił, że zgodnie ze Studium, zarówno według stanu na dzień uchwalenia planu miejscowego, jak i obecnie, przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w jednostce funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem UA.20. Natomiast Skarżąca błędnie odczytała rysunek Studium i przypisała nieruchomości położenie w jednostce oznaczonej symbolem C/UH (takowa nie występuje również w sąsiedztwie nieruchomości). Zgodnie, natomiast ze Studium (rozdz. XII.A.2 - Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów), tereny UA to tereny usług administracji z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej oraz innych obiektów użyteczności publicznej, których profil zostanie określony w m.p.z.p.. Przeznaczenie podstawowe terenu A29.UAc wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki (§ 46 ust. 1 mpzp rejonu [...] - część zachodnia), a zatem funkcje ustalone w zaskarżonym planie miejscowym są zgodne z funkcją określoną w Studium dla jednostek UA. Organ wskazał, że w jednostce terenowej A29.UAc poza przedmiotowym budynkiem, o którym mowa w skardze, znajduje się Ministerstwo Sprawiedliwości bezpośrednio do niego przylegające. Oba budynki tworzą zwarty funkcjonalnie kwartał. Ponadto, budynek przy ulicy [...] wzniesiony w latach 1927-1931 według projektu A. I. od dawna kojarzony jest z Ministerstwem Sprawiedliwości, czyli funkcją administracji, co potwierdzają wytyczne konserwatorskie wykonane w 2007 r. na potrzeby przedmiotowego planu. W budynku przy ul. [...] przylegającym bezpośrednio do gmachu głównego Ministerstwa Sprawiedliwości nadal mieszczą się przestrzenie o funkcji biurowej. Ponadto, uzyskane na przestrzeni lat przez poprzednika prawnego Skarżącej prawa do nieruchomości i podstawy uzyskiwania tych praw były związane z prowadzoną na przedmiotowej nieruchomości działalnością usługową, a nie mieszkalną. Organ zaznaczył, że w toku procedury w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...] na etapie wnoszenia wniosków i wyłożenia projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu ani Skarżąca, ani jej poprzednik prawny, nie wnosiła ani wniosków, ani uwag. Ponadto, skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomość 24 października 2017 r., tj. 3 lata po uchwaleniu i wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część zachodnia, a zatem Skarżącej znane były ustalenia obowiązującego m.p.z.p. Reasumując, w ocenie Organu, nie doszło do istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa, a zarzuty Skarżącej są bezzasadne i nie mają merytorycznego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę jeżeli jest ona bezzasadna. Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2025 r., poz. 1153 t.j.) powoływanej dalej jako "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać należy w tym miejscu, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. Dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zaskarżony akt – uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy została podjęta w dniu 6 listopada 2014 r., a zatem wniesienie skargi musiało zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca wezwała organ pismem z 9 czerwca 2025 r. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wymóg formalny wniesienia skargi został spełniony. W ocenie Sądu, spełnione zostały także kryteria określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ zaskarżona uchwała nr XCIV/2411/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 6 listopada 2014 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – część zachodnia dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a więc stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie przez Skarżącą naruszenia jej interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tego, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości, uniemożliwiono jej realizację w pełni przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego oraz urzeczywistnienia jej słusznego interesu. Skarżąca podniosła, że treść m.p.z.p. oddziałuje na jej interes prawny, gdyż aktualnie nie jest w stanie zagospodarować nieruchomości zgodnie z jej pierwotnym i historycznym przeznaczeniem. Wskazała, że kwestionowane zapisy m.p.z.p. w sposób istotny zmniejszają wartość użytkową nieruchomości oraz uniemożliwiają jej swobodnie wykonywać prawo użytkowania wieczystego. Zaznaczyła, że na skutek postanowień m.p.z.p. przewidujących na terenie nieruchomości jedynie zabudowę usługową została w istocie pozbawiona wykorzystania potencjału nieruchomości, pozostając przy tym zobowiązaną do regulowania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, czy też podatku od nieruchomości. Zdaniem Skarżącej, pozbawiono ją tym samym możliwości zabudowania nieruchomości zabudową wielorodzinną, która stanowiłaby uzupełnienie zabudowy już istniejącej (znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Skarżąca wskazała na naruszenie jej interesu prawnego poprzez przeznaczenie terenu nieruchomości, którego jest użytkownikiem wieczystym jedynie pod zabudowę usług administracji publicznej oraz usług i usług turystyki. Wobec wykazania przez Skarżącą interesu prawnego wynikającego z ograniczenia posiadanego prawa użytkowania wieczystego, a tym samym spełnienia wymogu formalnego do wniesienia skargi należy, przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego w zakresie jego zaskarżenia, tj. w części zapisów dotyczących przeznaczenia podstawowego terenu A29.UAc jako usług administracji publicznej oraz usług i usług turystyki. Zgodnie z § 46 ust. 1 m.p.z.p. dla terenu A29.UAc określa się przeznaczenie podstawowe usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki. Stosownie zaś do treści § 4 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. ustala się, że terenami przeznaczonymi dla realizacji inwestycji celu publicznego jest teren oznaczony symbolem A29.UAc. Sąd władny był zatem skontrolować legalność zapisów zaskarżonego planu wyłącznie w zakresie dotyczącym określenia przeznaczenia dla ww. terenu A29.UAc i związanych z tym zakazów w zagospodarowaniu (zabudowie), wynikających z funkcji terenu określonej w części planu jako usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki. W niniejszej sprawie, Skarżąca Spółka zarzuca, że organ w dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 w zw. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poprzez arbitralne przyjęcie w m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem A29.UAc obejmującego swoim zakresem przedmiotową nieruchomość postanowień, które pozostają w istotnej sprzeczności z postanowieniami przewidzianymi dla tego terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia uchwały o przestąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu; (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem". Natomiast art. 20 ust 1 u.p.z.p. stanowił, iż "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych." Wyjaśnić należy, że obecny zapis art. 20 ust 1 u.p.z.p. mówiący o nienaruszaniu ustaleń studium wprowadzono dopiero ustawą z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. z 2010 r. Nr 130, poz. 831). Nowelizacja ta weszła w życie 21 października 2010 r. W jej art. 4 ust. 2 jednoznacznie stwierdza się, że "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." W niniejszej sprawie, uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania zaskarżonego planu miejscowego została podjęta w 2005 r., a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy. Z tego względu stosuje się przepisy dotychczasowe zgodnie z którymi zapisy przedmiotowego planu muszą być zgodne z zapisami Studium. Zaznaczyć należy, że zgodnie ze Studium, zarówno według stanu na dzień uchwalenia planu miejscowego, jak i obecnie, przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w jednostce funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem UA.20. Skarżąca natomiast błędnie odczytała rysunek Studium i przypisała położenie nieruchomości w jednostce oznaczonej symbolem C.30 gdzie ustala się priorytet dla lokalizowania: 1) usług z zakresu : administracji, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, 2) funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Zgodnie ze Studium (rozdz. XII.A.2 - Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów), tereny UA to tereny usług administracji z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej oraz innych obiektów użyteczności publicznej, których profil zostanie określony w m.p.z.p. Natomiast m.p.z.p. ustalił przeznaczenie podstawowe terenu A29.UAc jako usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki (§ 46 ust. 1 m.p.z.p.). W ocenie Sądu, słuszne jest zatem stanowisko organu, że funkcje ustalone w zaskarżonym planie miejscowym są zgodne z funkcją określoną w Studium dla jednostek UA. Tym samym zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami Studium w zakresie funkcji ustalonych dla jednostek UA. Zauważyć należy, że w jednostce terenowej A29.UAc poza przedmiotowym budynkiem, położonym przy ul. [...] w W. znajduje się Ministerstwo Sprawiedliwości bezpośrednio do niego przylegające. Oba budynki tworzą zwarty funkcjonalnie kwartał. Ponadto, budynek przy ulicy [...] został wzniesiony w latach 1927-1931 według projektu Adolfa Ihnatowicza- Lublańskiego i od dawna kojarzony jest z Ministerstwem Sprawiedliwości, czyli funkcją administracji, co potwierdzają wytyczne konserwatorskie wykonane w 2007 r. na potrzeby przedmiotowego planu. Zaznaczyć należy, że w budynku przy ul. [...] przylegającym bezpośrednio do gmachu głównego Ministerstwa Sprawiedliwości nadal mieszczą się przestrzenie o funkcji biurowej. Bez znaczenia jest zatem pierwotne przeznaczenie budynku na nieruchomości jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i istniejący Dom mieszkalny Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" powstały w latach 1927-1930. Zwrócić należy uwagę na uzyskane na przestrzeni lat przez poprzednika prawnego Skarżącej prawa do nieruchomości i podstawy uzyskiwania tych praw. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę decyzji wynika, że wszystkie zawierane na przestrzeni lat decyzje stanowią, iż uzyskane prawo zarządu, a następnie użytkowania wieczystego i własności budynku, związane było z prowadzoną na przedmiotowej nieruchomości działalnością usługową, a nie mieszkaniową. Zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego W. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] lutego 1989 r. Nr [...] przedmiotową nieruchomość przekazano na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zarząd Przedsiębiorstwu Projektowania i Dostaw Obiektów Przemysłowych "[...]", zwanego dalej "Przedsiębiorstwem". Z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, iż Przedsiębiorstwo miało tam swoją siedzibę. Ponadto, w decyzji tej ustalono opłaty roczne w wysokości 3% ceny gruntu. Opłaty roczne w wysokości 3% były natomiast ustalane za grunty które nie zostały wymienione w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu na dzień wydania decyzji. W art. 46 ust. 1 ww. ustawy wskazano wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe oraz grunt zabudowany domami i budynkami wymienionymi w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a), c) i pkt 2. Natomiast w art. 46 ust. 2 ww. ustawy wskazano grunty przeznaczone pod obiekty pełniące funkcje oświatowe, dydaktyczne, lecznicze, profilaktyki zdrowotnej i opieki społecznej oraz organizacji charytatywnych - jeżeli w obiektach tych nie jest prowadzona działalność dochodowa lub gospodarcza, a także pod obiekty pełniące funkcje sportowe i turystyczne. Opłaty roczne ustalone za grunty wymienione w art. 46 ust 1 i 2 ww. ustawy wynosiły 1% ceny ustalonej na podstawie art. 44 ustawy, a nie 3 % jak w przypadku gruntów niewymienionych w art. 46 ust 1 i 2 tej ustawy. Z kolei zmieniająca ww. decyzję decyzja Urzędu Miasta W. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1989 r., Nr [...] w uzasadnieniu wprost wskazuje, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek zajmowany przez Przedsiębiorstwo na pomieszczenia biurowe. Następnie, decyzja Urzędu Dzielnicowego W. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] lutego 1989 r., Nr [...] była podstawą uznania, iż Przedsiębiorstwo stało się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym gruntu znajdującego się przy [...] oraz właścicielem znajdującego się na nim budynku (decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia [...] lipca 1992 r. Nr [...]). Jak trafnie zauważył organ wszystkie ww. decyzje stanowią, iż uzyskane prawo zarządu, a następnie użytkowania wieczystego i własności budynku, związane było z prowadzoną na przedmiotowej nieruchomości działalnością usługową, a nie mieszkaniową. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Organ art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przy wydawaniu zaskarżonej uchwały, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącej związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości na terenie objętym planem, wskazać należy, że jest on chybiony. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina ma prawo ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja Gminy w prawo własności właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, czy też w prawo użytkowania wieczystego musi jednak mieścić się w granicach interesu publicznego i mieć racjonalne uzasadnienie. W ocenie Sądu, przyjęte w planie miejscowym ustalenia w zakresie przeznaczenia działki pod usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki nie naruszają, ani też nie ingerują nadmiernie w prawo użytkowania wieczystego Skarżącej. Skarżącą może bowiem nadal rozporządzać swoją nieruchomością i zabudować ją w sposób zgodny z ustaleniami m.p.z.p. Zaznaczyć należy, że Skarżąca Spółka wynajmuje powierzchnię w budynku znajdującym się na terenie nieruchomości Ministerstwu Sprawiedliwości, a zatem pod usługi administracji publicznej. Zdaniem Sądu, brak jest zatem podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza bezprawnie interes prawny Skarżącej. Wskazać należy, że w tej sprawie organ przede wszystkim miał obowiązek wynikający z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. uchwalenia planu zgodnie z treścią Studium. Ustalenia studium są bowiem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zauważyć należy, że zgodnie ze Studium zarówno według stanu na dzień uchwalenia planu miejscowego, jak i obecnie przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w jednostce funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem UA.20. Zgodnie natomiast ze Studium tereny UA to tereny usług administracji z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej oraz innych obiektów użyteczności publicznej, których profil zostanie określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przeznaczenie podstawowe terenu A29.UAc wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to usługi administracji publicznej oraz usługi i usługi turystyki (§ 46 ust. 1 mpzp rejonu [...] - część zachodnia), a zatem funkcje ustalone w zaskarżonym planie miejscowym są zgodne z funkcją określoną w Studium dla jednostek UA (tereny usług administracji z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej oraz innych obiektów użyteczności publicznej). Zaznaczyć należy, że Studium, niezależnie od funkcji określonych dla poszczególnych terenów funkcjonalnych, dopuszcza na obszarze całego miasta rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, dróg i infrastruktury - zgodnie z rozdz. XVIII (Zasady rozmieszenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym). Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. wskazać należy, że są one bezpodstawne. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., II OSK 1798/18), prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje u.p.z.p., upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji). W ocenie Sądu, słusznie stwierdził Organ, że dokonana ingerencja w prawo użytkowania wieczystego Skarżącej nie jest więc w żadnym zakresie nadmierna, zwłaszcza, iż Skarżąca może rozporządzać swoją nieruchomością i zabudować ją w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto, Skarżąca realizuje na terenie nieruchomości funkcję usługową, w tym usług administracji publicznej wynajmując powierzchnię w budynku znajdującym się na terenie nieruchomości – Ministerstwu Sprawiedliwości. Brak jest więc podstaw do uznania zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, że zaskarżona uchwała narusza bezprawnie interes prawny Skarżącej. Zatem zarzuty skargi naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał za nietrafne. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest Skarżąca pod zabudowę funkcją usług administracji publicznej oraz usług i usług turystyki, pomimo, że Studium dopuszcza również priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej na terenie nieruchomości. W ocenie Sądu, zarzut ten jest bezzasadny. Zdaniem Sądu, Skarżąca błędnie odczytała rysunek studium i przypisała nieruchomości położenie w jednostce oznaczonej symbolem C/UH (taki symbol również nie występuje w sąsiedztwie). Nie sposób także uznać, aby o powinności uwzględniania, w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości/użytkownika wieczystego przesądzała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 6 lub 7 u.p.z.p. (walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności). Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr (por. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 145/09, II OSK 1275/09, II OSK 834/10, II OSK 706/12, II OSK 307/12, II OSK 750/12 - dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią: zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawy został wymieniony ponadto przykładowy katalog (niemający charakteru numerus clausus) wartości, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, potrzeby interesu publicznego. W ocenie Sądu, wymogi te w odniesieniu do zaskarżonych zapisów uchwały zostały spełnione, a gminie nie można zarzucić naruszenia prawa poprzez wprowadzenie do zaskarżonego planu ustaleń odnoszących się do sposobów zagospodarowania wskazanych przez Skarżącą. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Rada m.st. Warszawy działała w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., w zakresie których rada gminy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Dodatkowo wskazać należy, że w toku procedury w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...] na etapie wnoszenia wniosków i wyłożenia projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu ani Skarżąca, ani jej poprzednik prawny, nie wnosił ani wniosków, ani uwag. Zgodzić się należy, ze stanowiskiem Organu, że o ile brak udziału Skarżącej w procesie ustawowych konsultacji społecznych nie jest przesłanką formalną uniemożliwiającą skarżącym zgłoszenie skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminny, o tyle nie można zgodzić się, że niezgłaszanie przez skarżących uwag do planu nie wpływa na samą zasadność skargi. Organ miał bowiem prawo przyjąć, że założenia zawarte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu zgodnie z ustawową procedurą odpowiadają właścicielom, czy użytkownikom wieczystym nieruchomości. Podkreślić również należy, że zgłoszenie odpowiedniej uwagi przez podmiot posiadający prawo do nieruchomości byłoby tym bardziej zasadne w sytuacji, w której właściciel nieruchomości, czy jej użytkownik wieczysty nie zgadza się z przewidzianym w projekcie planu przeznaczeniem terenu. Jak trafnie podniósł Organ okoliczność złożenia bądź nie uwagi przez te podmioty wpływa na zasadność podnoszonych zarzutów, zwłaszcza w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności i przekroczenia władztwa planistycznego (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK/2383/17). Istotnym w sprawie jest to, że Skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomość 24 października 2017 r., tj. 3 lata po uchwaleniu i wejściu w życie m.p.z.p. rejonu [...] - część zachodnia. Przyjąć zatem należy, że Skarżącej znane więc były ustalenia obowiązującego od 3 lat m.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje stanowisko, z którego wynika, iż skarżący, który nabył nieruchomość objętą planem miejscowym, uchwalonym przed datą zakupu, jest związany zastanym stanem prawnym. Głównie podkreśla się okoliczność, że jeżeli w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżący nie był właścicielem nieruchomości objętej zakresem jej obowiązywania, to uchwała ta nie mogła naruszyć jego prawa własności, które wówczas jeszcze nie istniało. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1715/08. Zaznaczyć także należy, że zaskarżona uchwała była przedmiotem analizy podjętej przez organ nadzoru, tj. Wojewodę Mazowieckiego, który wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr LEX-I.4131.197.2014.MO z dnia 11 grudnia 2014 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 15 grudnia 2014 r., poz. 11577). W rozstrzygnięciu tym organ nadzorczy nie stwierdził nieważności zaskarżonej do Sądu uchwały w zakresie postanowień m.p.z.p. wskazanych przez Skarżącą w skardze. Reasumując, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa, a zarzuty Skarżącej są bezzasadne i nie mają merytorycznego uzasadnienia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, czy właściwości organów. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała, kontrolowana przez Sąd w granicach interesu prawnego skarżącej Spółki narusza prawo. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.