VII SA/Wa 2190/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Aneta Żak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2023 r. znak: DOR.7101.58.2023.ANE w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z 27 lipca 2023 r. znak: DOR.7101.58.2023.ANE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2023 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia na wniosek K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Miejskiego w B. z [...] maja 2020 r. znak: [...]. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 26 maja 2020 r. K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. (dalej: Spółka) złożyła w Urzędzie Miejskim w B., na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 374), dalej jako: ustawa COVID-19, informację o rozpoczęciu budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi z garażami oraz niezbędnymi budowlami na działce nr [...] przy ul. [...] i [...] oraz na części działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. Pismem z [...] maja 2020 r. znak: [...], Urząd Miejski w B. Departament Architektury poinformował Spółkę, iż w jego ocenie "brak jest podstaw do zastosowania w stosunku do przedmiotowej inwestycji przepisu art. 12 ustawy COVID -19, a tym samym brak jest podstaw do rozpoczęcia wskazanych robót budowlanych". W piśmie tym wskazano, że planowana inwestycja, w ocenie organu, nie ma żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19, stąd też jeśli dojdzie do rozpoczęcia robót będą one wykonywane w ramach samowoli budowlanej. Urząd poinformował również inwestora, że w związku z tym rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a nie złożenia informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19. Pismem z 24 maja 2023 r. Spółka wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności "decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] (...) jako że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa spełniając przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Miejskiego w B. z [...] maja 2020 r. znak: [...]. Z ww. postanowieniem organu I instancji nie zgodziła się Spółka K. sp. z o.o. sp. k. wnosząc na nie zażalenie. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia, GINB wydał zaskarżone postanowienie z 27 lipca 2023 r. utrzymujące rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Organ II instancji stwierdził, że wobec będącego przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności pisma Urzędu Miejskiego w B. z [...] maja 2020 r. niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Jak wyjaśnił organ, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowane w przepisach art. 156-158 k.p.a., może dotyczyć jedynie decyzji administracyjnej czyli określonej formy działania organów administracji publicznej, o której mowa w art. 104 i 107 k.p.a. Ewentualnie przedmiotem takiego postępowania może być również postanowienie, na które służy zażalenie lub postanowienie określone w art. 134 k.p.a. Organ przypomniał zarazem, że o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski, a nie jego nazwa czy forma. Pismo Urzędu Miejskiego w B., którego stwierdzenia nieważności żąda Spółka, nie nosi znamion decyzji administracyjnej. Pismem tym nie ukształtowano sytuacji prawnej Spółki, tj. nie nadano jej uprawnień ani nie nałożono obowiązków, lecz wyłącznie poinformowano o stanowisku organu co do tego, jak, w jego ocenie, kształtuje się sytuacja prawna Spółki z mocy samych przepisów prawa. Przedmiotowym pismem na inwestora nie został nałożony obowiązek wstrzymania robót ani rozbiórki, inwestor został jedynie poinformowany, że zdaniem urzędu, złożona informacja nie stanowi podstawy legalnego wykonywania robót. Poinformowanie inwestora, iż inwestycja wymaga pozwolenia na budowę nie jest rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Odwołując się do treści art. 12 ustawy COVID-19 GINB stwierdził, że wynika z niego, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej, po otrzymaniu od inwestora informacji o prowadzeniu robót związanych z budową trzech budynków wielorodzinnych realizowanych, zgodnie z oświadczeniem inwestora, w ramach przeciwdziałania epidemii COVID-19, nie został zobowiązany do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, w tym rozstrzygnięcia negatywnie załatwiającego takie podanie. Na gruncie tego przepisu w doktrynie i orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym to nadzór budowlany ma kompetencje do prowadzenia postępowania w stosunku do inwestycji bezprawnie realizowanych z powołaniem się na przepisy ww. ustawy. GINB wskazał, że z urzędu jest mu wiadome, że tak też się stało w tym przypadku. Stwierdził zarazem, że wskazana przez Spółkę we wniosku o stwierdzenie nieważności praktyka organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wydawania decyzji wnoszących sprzeciw w sprawie zgłoszeń robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie ma żadnego wpływu na ocenę charakteru pisma kwestionowanego przez Spółkę, gdyż bez wątpienia nie jest ono decyzją o sprzeciwie tylko pismem informacyjnym. W konsekwencji, jak uznał GINB, w tej sprawie nie mógł zostać uruchomiony tryb nadzwyczajny dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż dotyczy on wyłącznie decyzji administracyjnej, którą, w ocenie GINB, z oczywistych względów nie jest kwestionowane przez stronę pismo Urzędu Miejskiego w B. z [...] maja 2020 r. W tej sytuacji GINB uznał, że organ I instancji poprawnie stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności spornego pisma. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z 27 lipca 2023 r. wniosła K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...].05.2020 r. znak [...], w sytuacji gdy odpowiedź Urzędu Miejskiego w B. na zawiadomienie Spółki o rozpoczęciu na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji) z garażami oraz niezbędnymi budowlami jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. ma charakter indywidualny, dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, a także jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania z powodu "innych uzasadnionych przyczyn", tj. błędne uznanie, że niniejsza sprawa nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji gdy ww. pismo Urzędu Miejskiego z dnia [...] maja 2020 r. jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nadzwyczajnego będącego przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności pisma Urzędu Miejskiego w B. z [...] maja 2020 r., w sytuacji gdy pismo to jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz przepisów o konieczności wyczerpującego zbadania materiału dowodowego i jego swobodnej, a nie dowolnej interpretacji, 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy pismo z [...] maja 2020 r. jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, szczegółowo uzasadnione w dalszych fragmentach skargi, strona wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego tj. pisma Urzędu Miejskiego w B. Departamentu Architektury z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...], 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia; a z ostrożności procesowej o: 3) uchylenie pisma Urzędu Miejskiego w B. Departamentu Architektury z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...]. Strona wniosła ponadto o: 1) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 2) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj.: protokołu rozprawy w sprawie o wykroczenie z dnia 19.05.2022 r., przed Sądem Rejonowym w B. XIII Wydziałem Karnym celem wykazania faktu, że ww. pismo z [...] maja 2020 r. jest aktem administracyjnym wywołującym określone skutki prawne dla skarżącej Spółki, i w celu potwierdzenia, iż organ nadzoru budowlanego otrzymał informację, że zgłoszenie jest nieprawidłowe i nie badał samodzielnie czy inwestycje mają związek z covidem, opierając się na informacji przekazanej przez referat architektury. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszym rzędzie, w związku z wnioskiem strony skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Sąd za zasadne uznaje na wstępie przypomnieć, że dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmująca orzekanie w sprawach skarg na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, odbywa się w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). Mając zatem na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, o którym stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a., na gruncie tej sprawy aktualizowała się kompetencja Sądu do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaznaczyć należy, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od woli strony skarżącej, zatem nawet złożenie przez stronę wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyroki NSA: z 8 grudnia 2022 r., II OSK 3794/19; z 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18; z 8 grudnia 2020 r., I FSK 110/20). Aczkolwiek zgodnie z art. 90 § 2 p.p.s.a. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, to taka możliwość została pozostawiona uznaniu Sądu i nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron (zob. wyrok NSA z 12 października 2021 r. II OSK 2014/21). Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie z uwagi na występujący w niej problem prawny sprowadzający się wyłącznie do wykładni i zastosowania art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi na rozprawie. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o rozpoznanie skargi w trybie jawnym. Skarga podlega oddaleniu, gdyż objęte nią postanowienia nie zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organy procedowany na skutek wniosku skarżącej Spółki z 24 maja 2023 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Miejskiego w B. Departament Architektury z [...] maja 2020 r. znak: [...], stanowiącego reakcję organu na pismo Spółki z 26 maja 2020 r. informujące organ o rozpoczęciu przez nią budowy na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19. Przedmiotowym pismem organu z [...] maja 2020 r. Spółka została poinformowana o braku podstaw do zastosowania w stosunku do inwestycji Spółki, o której mowa w jej piśmie z 26 maja 2020 r., przepisu art. 12 ustawy COVID-19. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadnie w zaskarżonym postanowieniu GINB przyjął, iż w stosunku do ww. pisma Urzędu Miejskiego w B. z [...] maja 2020 r. znak: [...] nie mógł zostać uruchomiony tryb nadzwyczajny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w związku z tym organ II instancji w sposób uprawniony podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności tego pisma, co uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. W odniesieniu do sformułowanych w tej sprawie stanowisk organów oraz stanowiska skarżącego, który wskazuje w skardze, iż podtrzymuje swoje stanowisko co do tego, że przedmiotowe pismo jest decyzją administracyjna, wskazać należy, co następuje. Z akt sprawy wynika, że wniosek Spółki z 24 maja 2023 r. zawierał jednoznacznie brzmiące żądanie, gdyż odwołując się do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka wniosła w nim o uruchomienie postępowania w celu stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Miejskiego w B. - Departament Architektury z [...] maja 2020 r. znak: [...], określonego przez stronę w tym piśmie jako decyzja administracyjna. W związku z powyższym, organ I instancji, a następnie organ II instancji, zobowiązane były ocenić dopuszczalność wszczęcia tego rodzaju postępowania administracyjnego w odniesieniu do charakteru prawnego kwestionowanego przez stronę pisma z [...] maja 2020 r. W tym zakresie organy nie mogły pominąć, że regułą jest skierowanie sankcji nieważności wobec decyzji i nie ma podstaw do jej stosowania wobec innych aktów lub czynności. Wyłączone jest zatem stosowanie sankcji nieważności wobec aktu, któremu z mocy przepisu szczególnego nie można nadać charakteru decyzji administracyjnej. Z mocy art. 126 k.p.a. stosowanie sankcji nieważności rozszerzone jest wyłącznie na wskazane w tym przepisie postanowienia, w tym postanowienia od których służy zażalenie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz CH BECK 2021, s. 700 i nast.). Nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organów, że pismo będące przedmiotem wniosku Spółki w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ani decyzją, ani tego rodzaju postanowieniem, w stosunku do którego może zostać wszczęte postępowanie administracyjne w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Zaznaczyć należy, że sam tylko art. 104 § 1 k.p.a. uprawnień do wydania decyzji administracyjnej nie daje, bowiem załatwienie sprawy w takiej formie musi wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., sygn. I OSK 4370/18 i powołany tam wyrok tego Sądu z 7 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 30/11). Aby zatem wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jako forma działania administracji może być stosowana tylko wtedy, gdy prawo administracyjne materialne przewiduje podstawę do jej wydania. Nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. W piśmiennictwie akcentuje się, że próby krytyki nie wytrzymuje stwierdzenie, że przy braku wyraźnego określenia załatwienia sprawy w formie decyzji "można ją stosować w nawiązaniu do art. 104 § 1 k.p.a., który jako regułę przyjmuje załatwianie spraw przez wydanie decyzji" (zob. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 104, pkt 1). W świetle art. 7 Konstytucji przyjąć bowiem trzeba, że administracja może podejmować działania władcze skierowane na zewnątrz tylko wtedy, gdy można wskazać ku temu umocowanie w ustawie, a formą decyzji administracyjnej posługuje się wówczas, gdy zezwoli na to ustawodawca (zob. M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, art. 105, pkt 1). W konsekwencji powyższego sytuację, w której po wszczęciu postępowania administracyjnego i podjęciu w nim czynności procesowych okaże się, że w dacie wszczęcia postępowania nie istniała sprawa administracyjna, którą organ administracji miałby rozstrzygać decyzją, określa się jako pierwotną bezprzedmiotowość postępowania. Jak zaś wskazuje ostatnio powołana autorka, co do zasady pierwotna bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego powinna być stwierdzona jeszcze przed jego wszczęciem. Organ administracji publicznej nie powinien bowiem z urzędu wszczynać postępowania, które jest bezprzedmiotowe, ani też dopuścić do jego wszczęcia na wniosek. W tym drugim przypadku ustawa przewiduje możliwość wydania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a). Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organami, że pismo Urzędu Miejskiego w B. z [...] maja 2020 r., którego dotyczy żądanie skarżącej Spółki o stwierdzenie jego nieważności, nie stanowi decyzji administracyjnej. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez inwestora informacji z 26 maja 2020 r. brzmiał: "Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej". W ust. 3 ww. przepisu wskazano, że w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić: 1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych; 2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania. W ust. 4 ustawodawca wskazał, że jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia. Niewątpliwie nie wynika z niego zatem możliwość władczego i wiążącego ukształtowania sytuacji prawnej inwestora przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej wydanej jako reakcja organu na informację mu przedstawioną przez inwestora w trybie art. 12 ust. 2 ww. ustawy (por. art. 12 ust. 4 ustawy COVID-19). Należy zgodzić się z organem, że wskazana przez Spółkę we wniosku o stwierdzenie nieważności praktyka organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wydawania decyzji wnoszących sprzeciw w sprawie zgłoszeń robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie ma żadnego wpływu na ocenę charakteru pisma kwestionowanego przez Spółkę, gdyż bez wątpienia nie jest ono decyzją o sprzeciwie, tylko pismem informacyjnym. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe pismo stanowi postanowienie. W świetle przepisów k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku postępowania w przypadkach w k.p.a. przewidzianych (zob. art. 123 k.p.a.) i choć orzecznictwo i doktryna dopuszczają wydawanie postanowień także w sytuacjach, gdy brak jest wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia, wskazując, że elementem kwalifikującym daną kwestię procesową jako rozstrzyganą postanowieniem będzie to, że dokonanie czynności procesowej, jej treść lub zakres wymagają aktu woli organu administracyjnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 123, pkt 5), to w powyższy sposób pisma z 28 maja 2020 r. również nie sposób zakwalifikować. Podkreślić bowiem zarazem trzeba, że zastosowanie trybu z art. 156 k.p.a. ograniczone jest do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 § 1 k.p.a. Zaskarżalności postanowienia nie można zaś domniemywać (zob. art. 141 § 1 k.p.a.), odmiennie bowiem niż odwołanie, zażalenie nie jest środkiem ochrony generalnej (powszechnej), czyli takim, który przysługuje od każdego rozstrzygnięcia mieszczącego się w określonym zbiorze aktów, lecz tylko od niektórych z nich. Wskazano je w Kodeksie, operując techniką enumeracji pozytywnej wyczerpującej, tj. wyliczając postanowienia podlegające zaskarżeniu przez wniesienie zażalenia. Tworzą one katalog zamknięty (Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 141). W odniesieniu do pisma Urzędu Miejskiego w B. - Departament Architektury - z [...] maja 2020 r. znak: [...] brak jest zatem podstaw do uznania, że stanowi ono postanowienie zaskarżalne zażaleniem, z całą pewnością nie jest też postanowieniem, o którym mowa w art. 134 k.p.a. W konsekwencji, przesądza to o braku możliwości zastosowania względem niego trybu z art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. W tych okolicznościach, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie można w sposób uprawniony uznać, że doszło w tej sprawie do nieprawidłowego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (przez organ I instancji) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. (przez organ II instancji) poprzez odmowę wszczęcia na wniosek skarżącej Spółki z 24 maja 2023 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z [...] maja 2020 r. Zarzuty skargi dotyczące wydania zaskarżonych postanowień z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są – mając na uwadze wspierającą je argumentację - z gruntu chybione. Zauważyć należy, że strona skarżąca stawia je zarzucając organom błędne uznanie, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] maja 2020 r., podczas gdy, jej zdaniem, pismo to jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. ma charakter indywidualny, dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, a także jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Rzecz jednakże w tym, że istotą sporu w tej sprawie nie jest charakter prawny przedmiotowego pisma w aspekcie możliwości objęcia go kontrolą sądu administracyjnego w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca Spółka nie dostrzega, że kwestią sporną w tej sprawie i prawnie relewantną dla wyniku rozstrzygnięcia nie jest to, czy pismo to podlega kontroli sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz o to, czy może być przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, skoro rozpoznawana w tej sprawie skarga nie jest skargą na przedmiotowe pismo, lecz na wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pisma. Tę ostatnią kwestię organy obu instancji rozstrzygnęły prawidłowo, bowiem art. 61a § 1 k.p.a., który ma zastosowanie w postępowaniach wszczynanych na wniosek, jako podstawę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przewiduje zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, a do tego rodzaju przyczyn zalicza się brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Postępowanie administracyjne może się bowiem toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. W niniejszej sprawie organy zasadnie stwierdziły brak drogi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nie będącego decyzją ani stosownym rodzajowo postanowieniem (o czym była mowa powyżej). Jej brak oznacza, że organy zasadnie orzekły o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek skarżącego, z którego wynika obowiązek sądu administracyjnego dokonania oceny legalności wszystkich aktów, które dotyczą uprawnień podmiotów i wywołują określone skutki prawne, jest, co do zasady, prawidłowy. Nie jest on jednak wnioskiem, w oparciu o który skargę rozpoznawaną w niniejszej sprawie należałoby uwzględnić, gdyż został sformułowany z pominięciem zasad, w oparciu o które dokonywana jest w konkretnym przypadku sądowa kontrola działalności administracji publicznej, a w szczególności z wadliwym zidentyfikowaniem przez skarżącą przedmiotu postępowania w tej sprawie. Jeszcze raz zatem podkreślić należy, że pismo z [...] maja 2020 r. nie podległo w tej sprawie merytorycznej ocenie Sądu jako akt administracyjny pozostający w jurysdykcji sądu administracyjnego wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz jako potencjalny przedmiot postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że przedmiotem postępowania sądowego były postanowienia o odmowie wszczęcia tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego (podstawa jurysdykcyjna z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Nie doszło ponadto w tej sprawie ani do zarzucanego skargą naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a., ani jakichkolwiek innych przepisów w sposób wskazany w art. 145 § 1 p.p.s.a., co nakazywałoby skargę uwzględnić. Ponadto wskazać trzeba, że wiążąca sąd administracyjny zasada rozstrzygania w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) stoi na przeszkodzie "zbadaniu przesłanek materialnoprawnych uzasadniających orzeczenie o treści zawartej w akcie (tj. stwierdzenia nieprawidłowości zgłoszenia)". To zaś, czy skarżący zasadnie realizował inwestycję w trybie art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19 podlega kontroli organów nadzoru budowlanego, a nie organów architektoniczno- budowlanych, zatem potencjalny wadliwy sposób dokonania tejże kontroli przez organy nadzoru budowlanego na skutek pisma sygnalizacyjnego z [...] maja 2020 r. (skarżący w skardze podnosi, że pismo, którego stwierdzenia nieważności żąda, stanowiło prejudykat dla organów nadzoru budowlanego, które po jego otrzymaniu nie przeprowadziły jednakże stosownej kontroli obiektów budowlanych) nie może być przedmiotem ocen Sądu na gruncie tej sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zgłoszonego przez stronę, gdyż nie powziął żadnych istotnych wątpliwości, których wyjaśnieniu przeprowadzenie tego dowodu miałoby służyć (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.