VII SA/Wa 2190/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi U.B.i T. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym gruntów: [...], obręb nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2019 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek inwestorów – U. i T. B. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...], na działce o nr ewidencyjnym gruntów: [...], obręb nr [...], jednostka ewidencyjna [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na skutek wniesionej od tych rozstrzygnięć skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1754/19, uchylił decyzję organu odwoławczego. Następnie Wojewoda [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., uchylił uprzednią decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent Miasta [...] po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...]. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda [...] podał, że pierwszym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej w procesie zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest zbadanie zgodności złożonego projektu z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z ustaleniami organu, działka nr ew. [...], obręb nr [...], jedn. ew. [...], znajduje się na terenie oznaczonym w uchwale Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., symbolem 7ZA - który zgodnie z § 29 ust. 1 planu oznacza tereny zieleni nieurządzonej. Zgodnie z § 29 ust. 2 planu na terenach, o których mowa w ust. 1 zakazuje się lokalizacji zabudowy, z zastrzeżeniem ust. 3. Natomiast jak wskazuje § 29 ust. 3, na terenach oznaczonych symbolami od 5ZA do 11ZA oraz 14ZA w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują ustalenia zawarte w § 11 pkt 8,w które stanowią, iż w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zasadny określone w przepisach odrębnych. W związku tym organ odwoławczy stwierdził, że plan nie dopuszcza lokalizacji nowych budynków, zezwala jedynie budowę urządzeń melioracyjnych, przepustów, jazów, kładek, przejść, mostów, urządzeń służących ochronie przeciwpożarowej, budowli regulujących i urządzeń infrastruktury technicznej, wyznaczenie ciągów pieszych i rowerowych, lokalizację obiektów malej architektury, realizację budowli hydrotechnicznych oraz służących ochronie przeciwpowodziowej (§ 29 ust. 5). Projektowana inwestycja nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli na danym terenie obowiązuje plan miejscowy to nie ma możliwości wydania pozwolenia na budowę niezgodnego z ustaleniami tego planu. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżących, że Prezydent Miasta [...] rozpatrując przedmiotową sprawę powinien sprawdzić zgodność omawianej inwestycji z Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] i [...] wraz z [...] wP. która obowiązywała w dniu składania przez Inwestorów wniosku o wydanie pozwolenia na inwestycję. W przypadku uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydent Miasta [...] zobligowany był do uwzględnienia zmiany stanu prawnego i sprawdzenia zgodności przedmiotowej inwestycji z Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., w przeciwnym razie naruszyłby przepisy 6, 7, 8 oraz 77 Kpa. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku, gdy w trakcie toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę, zostały zmienione zapisy planu lub uchwalono nowy plan, a złożony wraz z wnioskiem o pozwolenie projekt budowlany nie spełnia zapisów nowo uchwalonych przepisów Inwestorzy winni dostosować projekt budowlany do aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko wtedy będzie możliwe uzyskanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli U. B. i T. B. podnosząc zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez niezastosowanie się przez organ do wytycznych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 roku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1754/19; naruszenie art. 107 § 3 Kpa, które miało istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, poprzez niewystarczające wskazanie jakie fakty organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i którym odmówił wiarygodności; naruszenie art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art 80 Kpa, które miało istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, poprzez nie przeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a nadto nierozpoznanie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podnosząc powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Skarżących, skoro ich wniosek został złożony 15 kwietnia 2019 r. to organ niesłusznie wziął pod uwagę zasady nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony po dacie złożenia wniosku. Sprawa powinna do końca być rozpatrywana w oparciu o ten plan. W tym zaś zakresie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1754/19 dał jasne wytyczne, które miały zostać zrealizowane przez Prezydenta Miasta [...], a zrealizowane nie zostały. Wskazali, że nowy plan, uchwalony dnia 25 kwietnia 2019 roku przez Radę Miasta [...] uchwałą Nr [...], jest dla nich całkowicie krzywdzący bowiem w zasadzie całkowicie pozbawia ich działkę jakiejkolwiek wartości. To na co zezwala to jest wyłącznie infrastruktura, która leży w gestii inwestycji organu jako cele publiczne. W ich ocenie gdyby organ za pierwszym razem prawidłowo rozpatrzył sprawę, tak jak nakazał to później Sąd, to wniosek miał bardzo duże szanse na pozytywne rozpatrzenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się w zasadzie do kwestii, czy w związku z wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego organy orzekające w sprawie mogły odstąpić od związania wytycznymi, które zostały zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1754/19. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu, bowiem takie orzeczenie wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] na działce o numerze [...], zostało wszczęte w kwietniu 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1754/19 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce. W wyroku tym Sąd wskazał m.in., żeby w świetle brzmienia § 61 ust. 2 lit. a ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2000 roku, uznać niedopuszczalność wybudowania na omawianym terenie nowych budynków, muszą zostać spełnione trzy przesłanki: 1. teren inwestycji winien być położony w rejonie ul. [...], 2. teren inwestycji winien być położony w strefie zagrożenia powodziowego, 3. teren inwestycji nie powinien posiadać urządzeń zabezpieczających przed powodzią. O ile w ocenie Sądu wówczas orzekającego spełniona była pierwsza z powyższych przesłanek, o tyle organ nie zbadał ani nie wyjaśnił, czy spełnione zostały pozostałe dwie przesłanki. Ponadto organ nie odniósł się w ogóle, czy teren inwestycji posiada urządzenia zabezpieczające przed powodzią. Dlatego Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ma dokonać ponownej oceny czy projekt budowlany spełnia wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz rozważyć czy zostały spełnione przesłanki wskazane w § 61 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego, uniemożliwiające zrealizowanie na omawianym terenie nowego budynku. Powyższy wyrok uprawomocnił się wobec tego, w świetle art. 153 p.p.s.a., prowadzona obecnie kontrola ponownych decyzji wydanych w sprawie winna w zasadzie prowadzić przede wszystkim do ustalenia, czy organy wykonały wiążące je wytyczne. Sąd miał jednak na uwadze, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku może być wyłączony w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Skoro stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem organy orzekające w sprawie jak i Sąd nie mogły pominąć okoliczności, że teren objęty wnioskiem o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego został objęty zapisami nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 153 p.p.s.a. pozwala na odstępstwo od związania wyrokiem sądu w razie, gdy przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Dlatego też ustalenia na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mają moc powszechnie obowiązującą. Należy zatem uznać, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie jak i Sąd obecnie orzekający mogły odstąpić od związania poprzednim wyrokiem – w związku ze zmianą prawa – konkretnie zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r., na podstawie którego to organy miały ponownie rozważyć czy zostały spełnione przesłanki wskazane w jego § 61 ust. 2 do uwzględnienia wniosku skarżących, został zastąpiony nowym planem przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. (Dz.Urz. woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), która weszła w życie w dniu 25 maja 2019 r. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z przepisu tego wynika, że na danym terenie może obowiązywać tylko jeden plan miejscowy. Obecnie zatem wyłącznie zapisy nowego planu będą kształtować możliwość i sposób zagospodarowania działki skarżących. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie. Bezsporne jest, że w obecnie obowiązującym planie miejscowym działka skarżących położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 7ZA - który zgodnie z § 29 ust. 1 przeznaczony jest pod tereny zieleni nieurządzonej. Zgodnie z § 29 ust. 2 planu na takim terenie zakazuje się lokalizacji zabudowy (z zastrzeżeniem możliwości budowę urządzeń melioracyjnych, przepustów, jazów, kładek, przejść, mostów, urządzeń służących ochronie przeciwpożarowej, budowli regulujących i urządzeń infrastruktury technicznej, wyznaczenie ciągów pieszych i rowerowych, lokalizację obiektów malej architektury, realizację budowli hydrotechnicznych oraz służących ochronie przeciwpowodziowej. Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przesłanka "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jest warunkiem, który musi być spełniony bezwzględnie. Plan miejscowy określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń planu. Jeżeli organy architektoniczne przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę pominęłyby zapisy aktualnie obowiązującego planu miejscowego zaistniałaby podstawa do ewentualnego stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Argumenty podniesione przez skarżących, że nowy plan miejscowy pozbawia ich działkę jakiejkolwiek wartości nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę żaden organ nie może kontrolować zasadności zapisów planu miejscowego. Natomiast sama uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być, stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Podsumowując stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości zabudowy na obszarze objętym wnioskiem inwestora mimo, że wcześniej obowiązujący akt prawa miejscowego dopuszczał taką możliwość, organy orzekające w sprawie udzielania pozwolenia na budowę obowiązujące są ustalić przeznaczenie nieruchomości w planie obowiązującym na dzień wydania takiej decyzji. Zarówno Prezydent [...] jak i Wojewoda [...] takie ustalenia poczynili i prawidłowo uznali, że w świetle zapisów prawa miejscowego wniosek o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości będącej własnością Skarżących nie mógł zostać uwzględniony. Dlatego skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020r., poz. 374 ze zm.).