VII SA/Wa 2187/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia E. R. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...]. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktyczno-prawnych tej sprawy. W dniu 5 lipca 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek E. R. o następującej treści: "W nawiązaniu do decyzji PINB Nr [...] z dnia [...].07.2020 r. oraz do decyzji Nr [...] wydanej w dniu [...].05.2021 r. w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego parterowego położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], niniejszym pismem składamy wniosek: 1) o niezwłoczne wszczęcie z urzędu postępowania i wydanie decyzji zakazującej właścicielowi budynku prowadzenie najmu krótkoterminowego z uwagi na zły stan techniczny budynku i na zagrożenie zdrowia ludzi w nim zamieszkujących, 2) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia". W odpowiedzi, ww. pismem z 11 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił E. R., że w stosunku do budynku mieszkalnego na ww. działce prowadzone jest z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego. Organ wskazał ponadto w tym piśmie, że sam fakt podnajmowania pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia zamiany sposobu użytkowania. Zażalenie na powyższe pismo złożyła E. R., wskazując w nim, że posiada ono wszystkie cechy postanowienia, zatem służy na nie zażalenie. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2021 r. [...] WINB stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia, przypominając, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Organ wskazał w związku z tym, że ustawodawca enumeratywnie określił przypadki, w których na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia. Organ stwierdził ponadto, że niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Oceniając treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2021r. przez pryzmat przepisu art. 124 k.p.a. określającego elementy składowe postanowienia, [...] WINB stwierdził, że pismo to co prawda zawiera oznaczenie organu administracyjnego, datę wydania i podpis osoby upoważnionej do jego wydania, jednakże nie zawiera rozstrzygnięcia, jak i pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe postanowienia. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Brak rozstrzygnięcia pozbawia dane pismo charakteru postanowienia. Wobec powyższego WINB stwierdził, że pismo organu I instancji z [...] sierpnia 2021r. nie stanowi postanowienia, lecz jedynie pismo informujące E. R. o stanowisku organu. W konsekwencji, ustalenie, że zażalenie wniesiono od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, w stosunku do którego przepisy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia, nakłada na organ rozpoznający to zażalenie obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane powyżej postanowienie [...] WINB z [...] października 2021 r. wniosła E. R., zarzucając wydanie go z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ich niewłaściwą interpretację oraz nieuwzględnienie przesłanek, jakimi skarżąca się kierowała składając w dniu 5 lipca 2021 r. do PINB wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu, a ponadto uchybienie przepisom ustawy Prawo budowlane oraz nieuwzględnienie faktu niedopełnienia obowiązków przez inspektora PINB. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pismo PINB z [...] sierpnia 2021 r. posiada wszystkie elementy postanowienia, tj.: rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, nie zawiera ono jedynie pouczenia o środku odwoławczym, co jednak, zdaniem strony, nie jest decydujące. Pismo to ma zatem cechy władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, które należy zakwalifikować jako postanowienie, a związku z tym przysługiwało na nie zażalenie. Identyczne wnioski, w ocenie skarżącej, wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r. wydanego w sprawie II OSK 2665/17. Z powołanych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm./, dalej jako: p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, [...] WINB wniósł o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie, o którym stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sąd administracyjny może to postanowienie wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, że narusza ono prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść rozstrzygnięcia) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie tego rodzaju wadliwością nie jest obarczone. [...] WINB stwierdzając z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą na opisane w części sprawozdawczej pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2021 r. prawidłowo w pierwszym rzędzie wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Zatem o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, komentarz do art. 141). Mając powyższe na względzie, w odniesieniu do stanowiska skarżącej, która zaskarżalność pisma PINB z [...] sierpnia 2021 r. wywiodła z jego elementów konstrukcyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny za zasadne uznaje podkreślić, że nawet konsekwencją ustalenia, iż dane rozstrzygnięcie organu administracji jest aktem, który powinien być zakwalifikowany jako postanowienie, nie musi być równoczesne automatyczne uznanie, że na postanowienie to przysługuje zażalenie, gdyż prawa do wyniesienia zażalenia nie można domniemywać. Na gruncie tej sprawy Sąd nie podziela jednakże zapatrywania skarżącej, że ww. pismo z [...] sierpnia 2021 r., należy uznać za postanowienie. Wskazać trzeba, że pojęcie to używane jest na oznaczenie orzeczenia (aktu), które – w opozycji do orzeczenia odnoszącego się do istoty sprawy rozpoznawanej w danym typie postępowania – stanowi rozstrzygnięcie o zagadnieniach procesowych, zwykle incydentalnych i ubocznych dla przedmiotu postępowania, lecz mogących mieć znaczenie dla możliwości wykorzystania przez stronę ustanowionych dla niej uprawnień procesowych i gwarancji ich przestrzegania, a przez to wpływających na bieg postępowania w sprawie i efektywność udzielanej w nim ochrony prawnej. Podstawy prawnej do wydawania postanowień należy poszukiwać w przepisach regulujących przebieg postępowania przed organami powołanymi do rozstrzygania różnego rodzaju sporów oraz do konkretyzowania praw i obowiązków stron stosunków prawnych, w związku z którymi poszczególne postępowania się toczą (M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, komentarz do art. 123 k.p.a.). W tym kontekście zauważyć trzeba, że adresowane do skarżącej pismo organu I instancji z [...] sierpnia 2021 r. było reakcją organu na pismo skarżącej z 5 lipca 2021 r. obejmujące jej wnioski o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz wydania decyzji zakazującej właścicielowi budynku prowadzenie najmu krótkoterminowego z uwagi na zły stan techniczny budynku i zagrożenia zdrowia ludzi w nim przebywających. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tym przypadku skarżąca zwróciła się do organu o wszczęcie postępowania z urzędu i w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że pismo, w którym dany podmiot wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Tego rodzaju "żądanie", w którym strona domaga się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie wiąże organu (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2021 r., II OSK 543/21). Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, powinny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Uwzględnienie przesłanek, jakimi skarżąca się kierowała składając w dniu 5 lipca 2021 r. do PINB wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu – co podniosła skarżąca w rozpoznawanej skardze – powinno w tym przypadku prowadzić do stwierdzenia przez organ, że pismo to jest przejawem realizowania przez skarżącą jej uprawnień wynikających z art. 221 k.p.a., jako wniosek złożony do organu państwowego w interesie publicznym. Odniesienie się do tego wniosku – z uwagi na treść zawartego w nim żądania - nie wymagało wydania postanowienia, w szczególności nie wymagało wydania postanowienia o odmowie wszczęcia (z urzędu) postępowania. W związku z tym zawarte w tym piśmie żądanie nie mogło być załatwione w administracyjnoprawnej formie postanowienia. W powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. (sprawa II OSK 2665/17), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że "trzeba pamiętać, że o tym, jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona". Na gruncie tej sprawy nie można przyjąć, że charakter wniesionego przez skarżącą pisma budził jakiekolwiek wątpliwości co do woli jego autorki, skoro wyraźnie żądała ona wszczęcia postępowania z urzędu wobec budynku na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] ze względu na jego zły stan techniczny, mogący zagrażać życiu i zdrowiu osób w nim zamieszkujących. Powyższe wskazuje także, że złożenie tego wniosku należało łączyć z ochroną interesu publicznego, a nie własnego, indywidualnego interesu prawnego skarżącej, w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ z urzędu. Wobec zaś posiadanej przez organ wiedzy co do tego, że w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego prowadzone jest z urzędu postępowanie w sprawie jego stanu technicznego (co potwierdza załączona do skargi kopia decyzji PINB w [...] z [...] maja 2021 r., wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazująca usunięcie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego tego budynku), odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 5 lipca 2012 r. organ I instancji zasadnie nie nadał procesowej formy postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że nie było w tym przypadku żadnych podstaw do traktowania pisma skarżącej z 5 lipca 2021 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania w trybie wnioskowym, gdyż, co do zasady, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel lub zarządca nieruchomości, jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wymienieni w art. 61 pkt 1 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 1 marca 2021 r., II OSK 2444/10; z 11 grudnia 2018 r., II OSK 532/17; z 12 maja 2016 r., II OSK 2111/14; z 10 lutego 2011 r., II OSK 286/10; z 4 lipca 2007 r., II OSK 999/06). Skarżąca, jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, nie ma w związku z tym uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, w szczególności uprawnienia do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z powyższych względów, zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia uznać należało za zgodne z prawem (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia [...] WINB nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów w nim podniesionych, albowiem taki obowiązek ciążyć mógł na tym organie tylko w warunkach przeniesienia kompetencji do załatwienia sprawy z organu I instancji na organ odwoławczy, co w tym przypadku nie nastąpiło. Na marginesie tej sprawy, w nawiązaniu do ujawnionej przez skarżącą motywacji, która stała za wniesieniem przez nią do PINB pisma z 5 lipca 2021 r. (tj. wyrażanych przez skarżącą obaw odnośnie do bezpieczeństwa osób czasowo zamieszkujących w budynku mieszkalnym na działce przy ul. [...]), Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że z uwagi na treść art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego ("W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie."), w prowadzonym z urzędu postępowaniu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego spornego budynku kwestia zasadności potencjalnego zakazu użytkowaniu tego obiektu podlegała rozważeniu przez organ z urzędu. Rozstrzygnięcie zawarte w załączonej do skargi decyzji PINB z [...] maja 2021 r., sprowadzało się do orzeczenia przez organ na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazu wykonania określonych robót w celu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku w zakreślonym przez PINB terminie do dnia 15 października 2021 r., zatem należy przyjąć, że kwestię potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia mieszkańców tego budynku organ ocenił odmiennie, niż uczyniła to skarżąca. Z powołanych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.