VII SA/Wa 2140/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. M. i B. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2024 r. nr 689/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. i B. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z 26 czerwca 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), po rozpatrzeniu odwołania M. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] stycznia 2024 r. nakazującą M. M. i B. W. rozbiórkę wiaty zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obr. [...] w R. przy ul. [...]. MWINB uwzględnił, że na skutek wniosku złożonego przez V. S. przedstawiciel organu powiatowego w dniu 30 maja 2023 r. przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki nr ew. [...], obr. [...] w R., na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny do którego dobudowana została wiata (o wymiarach około 5,70 m x 3,50 m i wysokości max. 3,80 m) w konstrukcji aluminiowej z pokryciem z tworzywa sztucznego, przytwierdzona do budynku. Słupy wiaty (podpory) usytuowane zostały w odległości ok. 0,34 m od istniejącego ogrodzenia międzysąsiedzkiego. Dach wiaty w stronę działki sąsiedniej z zamontowaną rynną i rurami spustowymi skierowanymi na własny teren nieutwardzony. Ponowne czynności kontrolne przeprowadzono w dniu 6 czerwca 2023 r., w wyniku których nie stwierdzono samochodu pod wiatą. Zawiadomieniem z 14 listopada 2023 r. PINB w W. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wiaty zlokalizowanej przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na ww. działce. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] stycznia 2024 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. M. i B. W. rozbiórkę opisanej wyżej wiaty. Odwołanie od decyzji organu powiatowego złożył M. M. Postanowieniem z 2 kwietnia 2024 r. MWINB zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia na podstawie art. 81 ust. 4 w zw. z art. 81a Prawa budowlanego doraźnej kontroli (bez informowania stron postępowania) na ww. nieruchomości celem bezspornego ustalenia, czy wiata zlokalizowana na działce nr ew. [...], obr[...] w R. przy ul. [...] stanowi zadaszone miejsce postojowe. Akta zostały uzupełnione o protokół z przeprowadzonych w dniu 15 kwietnia 2024 r. czynności kontrolnych w ww. sprawie. MWINB stwierdził, że wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było zasadne. W toku czynności ustalono, że przedmiotowa wiata wykorzystywana jest do parkowania pojazdów osobowych. W protokole z przeprowadzonych w dniu 15 kwietnia 2024 r. czynności kontrolnych wskazano, że: "Dokonano niezapowiedzianej komisji o godz. 1810 (osiemnasta dziesięć). Na nieruchomości pod przedmiotową wiatą był zaparkowany samochód osobowy nieoznaczony jako pojazd dla osób niepełnosprawnych. Poza samochodem pod wiatą znajdowała się również mobilna rampa dla osób poruszających się na wózku inwalidzkim. Stwierdzam, że wiata wykorzystywana jest jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych.". Do protokołu załączono dokumentację zdjęciową potwierdzającą sposób użytkowania wiaty jako miejsca postojowego. MWINB przyjął, że przedmiotowy obiekt (wiata o powierzchni zabudowy poniżej 50 m2, która nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też dokonania zgłoszenia) pełni zatem funkcję garażową. Fakt użytkowania przedmiotowej wiaty jako miejsca postojowego dla samochodu osobowego potwierdza dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy. Okoliczność, że wykonane roboty budowlane nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie czyni ich zgodnymi z prawem, np. w zakresie warunków techniczno-budowlanych. Brak objęcia określonych robót wymogiem uzyskania zgody organu budowlanego na ich prowadzenie (czy wprost czy milcząco) nie dyskwalifikuje możliwości prowadzenia wobec nich postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Z uwagi więc na funkcję omawianej wiaty (jej cechy użytkowe jako miejsca postojowego) MWINB stwierdził, że należało zbadać jej usytuowanie w świetle § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, ze zm., dalej: rozporządzenie). Analizując inwestycję jako wiata stanowiąca zadaszone miejsce postojowe, MWINB wskazał na treść § 19 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia, który stanowi, że odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż: a) dla samochodów osobowych 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Z akt sprawy wynika, że usytuowanie przedmiotowej wiaty od strony granicy z działką nr ew. [...] przy ul. [...] w R. nie spełnia ww. wymagań. W konsekwencji, zrealizowana wiata stanowiąca zadaszone miejsce postojowe istotnie narusza ww. przepis rozporządzenia. Cytowany przepis nie wymaga, aby takie miejsca postojowe były wyposażone w infrastrukturę w postaci słupków, czy linii. Celem ww. przepisu jest ochrona osób zamieszkujących budynki, znajdujące się w sąsiedztwie miejsc postojowych przed zbyt bliskim sąsiedztwem parkujących samochodów. W związku z powyższym, zdaniem MWINB, organ powiatowy prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na naruszenie ww. rozporządzenia. Jakkolwiek brzmienie art. 51 Prawa budowlanego wskazuje, że na jego podstawie można nałożyć również obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, to w niniejszej sprawie brak jest takiej technicznej i prawnej możliwości (opisane naruszenie ma charakter nieusuwalny w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie jest również możliwe doprowadzenie ww. obiektu do stanu poprzedniego, bowiem stan taki nie istniał (przedmiotowa wiata istnieje w stanie niezmienionym od daty wybudowania). Natomiast nakazanie zaniechania robót budowlanych spowodowałoby zaakceptowanie istniejącego naruszenia prawa. Dlatego też – zdaniem MWINB - organ I instancji prawidłowo orzekł o rozbiórce obiektu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do treści odwołania MWINB zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż intencją inwestora jest używanie przedmiotowej wiaty jako miejsca postojowego pojazdu. Ponadto z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 15 kwietnia 2024 r. nie wynika, aby zaparkowany był pod nią pojazd przeznaczony był dla osób niepełnosprawnych, zaś samo miejsce nie jest oznaczone w sposób wskazujący na taki charakter (tzn. dla osób niepełnosprawnych). Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia M. M. i B. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładanego wyjaśnienia okoliczności sprawy, błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia materiału dowodowego, w szczególności poprzez: niedokonanie właściwego pomiaru odległości krańca wiaty od granicy działki sąsiedniej podczas, gdy istniały uzasadnione wątpliwości, co do dokonania właściwego pomiaru przez PINB w W., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; niewskazanie jaka jest odległość od krańca wiaty do okna budynku mieszkalnego w sytuacji, w której organ stwierdził, że wiata jest zadaszonym miejscem parkingowym i narusza postanowienia § 19 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia, co w konsekwencji uniemożliwiło weryfikację tego, czy doszło do naruszenia ww. przepisu; art. 8 k.p.a. - poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, którego to istotą jest zagwarantowanie równości wobec prawa oraz poprzez podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 9 k.p.a. - udzielenie skarżącemu wadliwego i wprowadzającego w błąd pouczenia w zakresie zgodności budowy wiaty z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego przez Starostę W., co w konsekwencji doprowadziło do zbudowania przez skarżących rzeczonej wiaty, podczas gdy Starosta winien był udzielić skarżącym niezbędnych informacji, wskazówek i pomocy w taki sposób, aby skarżący nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB w W. podczas gdy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien umorzyć postępowanie w całości. Zdaniem skarżących MWINB naruszył również przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to: art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez wydanie niezasadnej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty, podczas gdy zabudowa wiaty nie naruszyła żadnych przepisów Prawa budowlanego; § 19 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia poprzez błędną wykładanie ww. przepisu i niewłaściwe uznanie, że wiata służy jako zadaszone miejsce postojowe, naruszające postanowienia ww. przepisu podczas gdy jej jedynym przeznaczeniem jest osłona znajdującej się pod nią pochylni dla osób niepełnosprawnych - niezbędnej skarżącym z uwagi na ich stan zdrowotny - co w konsekwencji doprowadziło do wydania niezasadnej decyzji o rozbiórce; § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na to, że wiata stanowi zadaszenie dla znajdującej się pod nią pochylni dla osób niepełnosprawnych, co oznacza, że zgodnie z § 12 ust. 6 pkt. 1 rozporządzenia, odległość budowli od granicy działki może być w takiej sytuacji mniejsza niż 1,5 m, w konsekwencji powyższego wydanie decyzji o rozbiórce wiaty było niezasadne. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB w W., jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do skargi załączone zostało pismo Starosty W. z 3 października 2022 r. z informacją, że przedmiotowa wiata nie narusza żadnych przepisów prawa budowlanego; kopia legitymacji osoby niepełnosprawnej poświadczającej posiadanie przez skarżącego statusu inwalidy; kopia karty parkingowej dla osób niepełnosprawnych oraz dokumentacja zdjęciowa. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że decyzja administracyjna jako akt rozstrzygający sprawę co do istoty, kształtuje sytuację prawną podmiotów administrowanych, określając jednostronnie prawa i obowiązki jej adresata. Rozstrzygnięcie powinno być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, które wiąże się z obowiązkiem realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie powinno więc zawierać wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, pozostając w pełnej synchronizacji z treścią rozstrzygnięcia. Podstawą dla rozważań w niniejszej sprawie jest treść zastosowanych przez organy przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast w myśl art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. w szczególności - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Powyższe oznacza, że z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy możliwe jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1, przewidującego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego - w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, tj. m.in. gdy roboty zostały już wykonane i nastąpiło to w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. W przypadku braku możliwości nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ może orzec rozbiórkę obiektu wykonanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Z uwagi na brak legalnej definicji wiaty, w orzecznictwie sądów administracyjnych za podstawowe cechy wiaty uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Wiata zatem w myśl przepisów Prawa budowlanego to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku. (por. wyroki NSA z dnia: 15 kwietnia 2015 r., II OSK 1715/14; 7 listopada 2013 r., II OSK 1260/12; 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11, CBOSA) Kwestia zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do wiat, które nie są budynkami stanowiła przedmiot wypowiedzi sądów administracyjnych, które zostały kompleksowo omówione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1594/18 (CBOSA). Zauważa się zatem, że dopiero w sytuacji gdy obiekt spełnia warunki do uznania go za budowlę i pełni funkcję użytkową budynku, brak jest jakichkolwiek podstaw do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania takich budowli. Powyższe stanowi punkt odniesienia dla kontroli zaskarżonej decyzji, w której organy - uwzględniając funkcję zadaszenia spornej wiaty - poddały przedmiotowy obiekt ocenie pod względem wymogów ustalonych przepisami rozporządzenia, mając na uwadze § 19 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia odnoszącego się do sytuowania na działce budowlanej wydzielonych miejsc postojowych. Tak zidentyfikowany obiekt jako: "zadaszone miejsce parkingowe" został przez organ oceniony względem wymogów ustalonych w przywołanym rozporządzeniu, podczas gdy treścią rozstrzygnięcia stało się samo zadaszenie, tj. wiata, do której – jak wyżej wspomniano – co do zasady nie stosuje się przepisów rozporządzenia. Doszło zatem do sytuacji, w której ustalona przez organy i omówiona w uzasadnieniach funkcja postojowa zadaszonego miejsca postojowego nie została w sposób adekwatny odzwierciedlona w treści rozstrzygnięcia, które obejmowało jedynie nakaz rozbiórki wiaty, która nie tworzy sama w sobie miejsca postoju, dla którego należałoby stosować wymogi wynikające z rozporządzenia. Zauważyć przy tym trzeba, że w myśl § 3 pkt 25 rozporządzenia, parking jest wydzieloną powierzchnią terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Powyższe świadczy o wadliwości wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skoro bowiem organy prowadziły postępowanie w sprawie legalności wiaty, a następnie stwierdziły, że obiekt ten jest wykorzystywany jako "miejsce postojowe dla samochodu", to powyższe powinno zostać poddane odpowiedniej analizie w sferze faktycznej, a następnie odzwierciedlone w rozstrzygnięciu, w szczególności w kontekście uznania go za budowlę, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z tych względów Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje naruszają w sposób istotny art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie zrealizowały w pełni obowiązków związanych z wyczerpującym ustaleniem w pełni stanu faktycznego oraz rozpatrzeniem materiału dowodowego, co przełożyło się na brak spójnej identyfikacji obiektu, który podlegał ocenie pod względem wymogów ustalonych przepisami rozporządzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną i wykonać obowiązki w powyższym zakresie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2024 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając w tym zakresie uiszczony przez skarżących solidarnie wpis od skargi w wysokości 500 złotych.