VII SA/Wa 2139/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2022 r. znak: DOA.7110.87.2022.MWG w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania oddala skargę

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 4 sierpnia 2022 roku, znak: DOA.7110.87.2022.MWG, na podstawie której ww. organ, po rozpatrzeniu odwołania S. J. (dalej jako: "skarżący", "strona") od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 1 marca 2022 r., znak: WIN-II.7840.4.129.2021, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylił decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 1 marca 2022 r., znak: WIN-II.7840.4.129.2021 w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 1 marca 2022 r., znak: WIN-II.7840.4.129.2021, Wojewoda Warmińsko - Mazurski, odmówił stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek S. J., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r. nr 124, znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wieża typu [...] o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. (kategoria obiektu budowlanego - XXIX) wraz z linią zasilania elektroenergetycznego instalacji radiokomunikacyjnej sieci [...] (kategoria obiektu budowlanego - XXVI) w miejscowości [...], gm. [...] na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. Od powyższej decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 1 marca 2022 r., znak: WIN-II.7840.4.129.2021, w ustawowym terminie S. J. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. GINB powołując się na przepis art. 157 § 2 k.p.a., wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ odwoławczy stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., wskazał, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Organ powołał się przy tym na stanowisko w tym zakresie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym ten Sąd stwierdził, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami zaś interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (wyroki NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4645/16, z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1445/18, z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1966/17). GINB wyjaśnił, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji Jak zauważył podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyroki WSA w Warszawie: z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07, z 9 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 550/07). Organ odwoławczy zauważył ponadto, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwrócił także uwagę na wyroki NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 848/18 oraz z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, w których Sąd podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. GINB wyjaśnił, że nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Odnosząc się do nadzwyczajnych trybów postępowań administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego a materialnoprawną podstawą określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji. Podkreślił, że ocena legitymacji procesowej powinna być dokonana zawsze z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Ocena w tym zakresie każdorazowo wymaga analizy dokonanej w oparciu o całokształt aktualnych okoliczności. Interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny, zaś organ ma obowiązek badać wszystkie przesłanki interesu prawnego i to na każdym etapie postępowania. Ponadto GINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została podjęta z kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że jak zostało wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121) "(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego". Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)". Jak ustalił GINB z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] maja 2019 r. nr [...], wynikało, że sporna inwestycja polegała na instalacji 3 anten sektorowych oraz 2 anten radioliniowych na jednej wieży kratowej typu [...]m o wysokości trzonu 54 m i wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. na terenie działki nr ewid. [...], (Projekt budowlany - Opis projektu zagospodarowania działki, pkt 1.4 Przeznaczenie i program użytkowy - str. 24-25). Według tego projektu poziom zawieszenia anten sektorowych wynosił 53,3 m n.p.t. Typ anten sektorowych - [...]. Azymuty sektorów wynosiły 60°, 180°, 300°. Poziom zawieszenia anten radiolinii wynosił 50,8 m n.p.t. Średnica anten radiolinii wynosiła 0,6 m. Azymuty radiolinii wynosiły 231° i 78° (Projekt budowlany, Charakterystyka stacji bazowej, str. 5). Wnioskodawca, którym był S. J. - brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynikało z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], wnioskodawca był współwłaścicielem działki nr ewid. [...]. Jak wynikało zaś z analizy dokumentacji projektowej, sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 103 m od granicy działki stanowiącej współwłasność skarżącego, a od budynku posadowionego na ww. działce w odległości ok. 153 m (Projekt budowlany, Kwalifikacja przedsięwzięcia, Rys. 1, Rysunek przedstawiający otoczenie analizowanej stacji bazowej obrazujący brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych. Widok w płaszczyźnie poziomej, str. 114). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]) w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmował swym zakresem działki o nr ew. [...]. Odległość spornej inwestycji względem działki nr ew. [...] oraz budynku znajdującego się na działce stanowiącej współwłasność skarżącego wykluczała uznanie, iż sporna inwestycja niosła ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki stanowiącej współwłasność skarżącego, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze zatem obowiązujące przepisy prawa, nie powodowało to - ograniczeń w zabudowie działki nr [...]. Nieruchomość będąca współwłasnością S. J. nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). Organ II instancji uznał, że działka nr ew. [...], nie znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Ponadto ww. nieruchomość, stanowiąca współwłasność S. J., nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), dokumentacja projektowa nie przewidywała też zmian spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do wnioskodawcy (przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.), planowane przedsięwzięcie nie wpływała również na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie pozbawiła powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). GINB wskazał, że w projekcie budowlanym wskazano kąt nachylenia wiązek generowanych przez anteny sektorowe (tilt) od 0° do 6°. Z uwagi na okoliczność, że w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego obowiązywało Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192 poz. 1883) w części dotyczącej wartości granicznych oddziaływania pól elektromagnetycznych wskazano obszary pól elektromagnetycznych większych niż 0,1 W/m2. Maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 generowanych przez każdą z trzech anten sektorowych, z których składała się sporna inwestycja, zarówno przy minimalnym pochyleniu wiązki na poziomie 0°, jak i przy maksymalnym pochyleniu wiązki na poziomie 6°, wynosił 39,6 m (Projekt budowlany, Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2, Tabela nr 2. Parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotropowo dla anten stacji bazowej [...] (str. 100). Analiza rysunków znajdujących się w projekcie budowlanym wykazała, że zasięg promieniowania przekraczającego wartość 0,1 W/m2 nie docierał do działki nr ewid. [...], bowiem kończył się ok. 61 m przed granicą ww. działki. Ponadto promieniowanie przekraczające wartość 0,1 W/m2 przy maksymalnym pochyleniu wiązki na azymucie 300° (jedynym skierowanym w kierunku działki stanowiącej współwłasność skarżącego) występował na wysokości co najmniej 48,5 m (Projekt budowlany, Obszar oddziaływania inwestycji, Sumaryczne ponadnormatywne pola elektromagnetyczne anten, str. 73). Niezależnie więc od kąta pochylenia wiązki działka skarżącego nie znajdowała się w strefie o gęstości mocy pola elektromagnetycznego przekraczającej wartość 0,1 W/m2. Jak wynikało z projektu budowlanego na azymucie 300° częstotliwość pola elektromagnetycznego anteny sektorowej wynosiła 900 MHz. Organ odwoławczy, wyjaśnił, że z aktualnego rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), od 1 stycznia 2020 r. wartość dopuszczalnej gęstości mocy pola elektromagnetycznego emitowanego dla zakresu częstotliwości od 400 MHz do 2000 MHz, obliczało się według wzoru f/200 (gdzie f oznacza wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego), co oznaczało, że w przypadku anten o częstotliwości 900 MHz jest 45 razy większa niż w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. Skoro wartość dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności zwiększyła się 45-krotnie (dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego 900 MHz) w stosunku do wartości przyjętych jako podstawa obliczeń w projekcie budowlanym spornej inwestycji, to tym bardziej działka skarżącego nie podlegała ograniczeniom w zabudowie, które należało wiązać dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego od 900 MHz ze strefą o gęstości mocy pola elektromagnetycznego 4,5 W/m2. Sporna inwestycja nie emitowała zatem nad działką skarżącego pól elektromagnetycznych o parametrach mogących mieć wpływ na możliwość zabudowy tej działki (przepis § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku). Ponadto, jak wyjaśnił organ, z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2022 r., poz. 1071). Dodatkowo na podstawie § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. został uchylony § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), a na podstawie § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. - został uchylony § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz nie były już zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Brak było zatem podstaw, aby przypuszczać, że przedmiotowa inwestycja oddalona o ponad 100 m od nieruchomości, stanowiącej współwłasność skarżącego mogłaby choćby potencjalnie negatywnie na nią oddziaływać. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że S. J mógł bez przeszkód zagospodarować nieruchomość stanowiącą jego współwłasność, zaś projektowana inwestycja nie ograniczała go w tym w najmniejszym stopniu. Ponadto wnioskodawca nie wykazał, że jego działka podlegała ograniczeniom w zabudowie związanym z przedmiotową inwestycją. Tym samym nie wykazał, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wobec powyższego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09). Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że K. J. wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z 17 maja 2019 r. nr 124. W wyniku rozpatrzenia jej odwołania, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 30 września 2019 r., znak: IGR-II.7840.4.157.2019, umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że działka nr [...], stanowiąca współwłasność, znajdowała się poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji. Wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/OI 950/19, WSA w Olsztynie oddalił skargę K. J. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 30 września 2019 r., znak: IGR-II.7840.4.157.2019. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy nie występowało ograniczenie w zagospodarowaniu działki skarżącej na skutek planowanej inwestycji, a także, że K. J. go nie wykazała. Tym samym Sąd wskazał, że ustalenia organu wojewódzkiego dotyczące braku interesu prawnego skarżącej do kwestionowania decyzji Starosty [...] z 17 maja 2019 r. nr 124, były prawidłowe. Następnie, wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3110/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. J. od wyroku WSA w Olsztynie z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/OI 950/19, podzielając zapatrywania prawne Sądu I instancji, w zakresie braku interesu prawnego przysługującego skarżącej w tej sprawie. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, mając na względzie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części postępowanie to umarza w całości, albo w części, został zobligowany do jego umorzenia, albowiem zostało ono wszczęte i prowadzone na wniosek S. J., który nie posiadał przymiotu strony. Skarżący – S. J., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powołał się na podobną argumentację, która została zaprezentowana w uzasadnieniu jego odwołania od decyzji. W jego ocenie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów, a aspekt lokalizacji inwestycji na obszarze chronionego krajobrazu został pominięty w projekcie budowlanym ww. inwestycji. Uznał, że zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż jej uzasadnienie zawiera błędną interpretację, rażąco narusza przepisy obszaru chronionego, jak również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego inwestor nie miał prawa wybudować stacji bazowej telefonii komórkowej, bo nie był to element uzbrojenia określony w MPZP. Obsługę telekomunikacyjną należało rozwiązać w oparciu o istniejącą i projektowaną sieć telekomunikacyjną, która była siecią kablową. Zatem budowa sieci telekomunikacji bezprzewodowej na terenie objętym MPZP była sprzeczna z przepisami tego planu. Wyznaczona w projekcie budowlanym lokalizacja masztu antenowego o wysokości 55,95 metra mogłaby zburzyć ład przestrzenny stworzony zasadami i standardami zabudowy określonymi w MPZP, jak również doprowadziłaby do degradacji walorów krajobrazowych Jeziora Dobki wraz z miejscowością [...]. W odpowiedzi na skargę, organ administracji publicznej - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu uznał, że przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 sierpnia 2022 r., znak: DOA.7110.87.2022.MWG, natomiast merytoryczne zarzuty podnoszone w skardze pozostawały poza zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na jego formalnoprawny charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ppsa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych zasad, doprowadziła do ustalenia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznanej sprawie była decyzja GINB z dn. 4 sierpnia 2022 r. na podstawie której, ww. organ działając na podstawie art. 138§1 pkt.2 kpa, uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dn. 1 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że skarżącemu S. J. nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą sprawy jest zatem dokonanie oceny, czy organ administracji zasadnie uznał i ustalił, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do normy zawarte w art. 157§2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. każdy organ administracji publicznej, po wpływie wniosku o stwierdzenie nieważności, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Należy zgodzić się z poglądem GINB, że stosownie do normy art. 28 kpa, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Powyższa zasada jest modyfikowana w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę ( a przedmiotem wniosku skarżącego jest właśnie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę), bowiem w sprawie pozwolenia na budowę przymiot strony określa się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ( dalej także jako: "p.b.") stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie art. 28 ust. 2 p.b. oraz legalnej definicji "obszaru oddziaływania" miało na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 325 -326). Z treści cytowanego przepisu wynika, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której mają być prowadzone roboty budowlanego objęte pozwoleniem. Konieczne jest wykazanie, że owa nieruchomość znajduje się w otoczeniu takiego obiektu budowlanego, którego realizacja - na podstawie przepisów odrębnych - wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Powyższe ustalenie zawsze musi bazować na wskazaniu konkretnej normy prawnej będącej źródłem ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, dostępny w CBOSA). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają zatem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, i tylko wówczas mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny (A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane, Komentarz, wyd. III – Lex). Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 26 października 2010 r., II SA/Łd 1021/10). W tym zakresie muszą istnieć i zostać spełnione dwie przesłanki. Jedną z nich jest niekwestionowany fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Drugą, że przedmiot jej własności znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu sytuowanego na działce inwestycyjnej. Przenosząc powyższe rozważania prawne na stan rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że GINB prawidłowo ustalił i uzasadnił, że skarżący, jako współwłaściciel nieruchomości działki nr ew. [...]nie posiada przymiotu strony w odniesieniu do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dn. 17 maja 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy ( przede wszystkim projektu budowlanego), wynika, że planowana inwestycja usytuowana ma być w odległości 100 m od granicy działki skarżącego i w odległości ok. 150 m od budynku posadowionego na jej działce o nr [...]. Z analizy zaś występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 (projekt budowlany karta od 94 do 105) oraz kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na środowisko (projekt budowlany karta od 106 do 115) wynika, że na spornym obiekcie inwestycyjnym przewidziano instalację 3 anten sektorowych typu A704517R0 (azymuty: 60°, 180°, 300°), pracujące w paśmie UMTS w zakresie częstotliwości 900MHz, każda o mocy 1984 W. Anteny te przewidziano do zawieszenia na wysokości 53,3 m n.p.t. - środek elektryczny anteny, przy maksymalnym nachyleniu głównej wiązki promieniowania 6° - maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych 0,1 W/m2 wyniesie w poziomie 39,6 m, w pionie odpowiednio dla azymutu 60° wyniesie 47,8m, dla azymutu 180° wyniesie 48,3 m, dla azymutu 300° wynosi 48,5m. Zasięg głównych wiązek promieniowania dla tych anten, uwzględniając ich moc 1000 Z przedstawionej dokumentacji opierającej się na dokonanych obliczeniach i specjalistycznej analizie wynika, że tylko działka inwestora o nr [...], gm. [...], którą włada on na cele budowlane, znajduje się w zasięgu głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i pozostaje w zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2. Organ odwoławczy GINB dokonał prawidłowej interpretacji, stwierdzając, że z projektu budowlanego wynika, iż żadna z osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, ani też żadne z pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 nie wykraczały poza powierzchnię działki inwestora. Potwierdza to przedstawiona analiza. Można się zgodzić z argumentacją skarżącego, że normy oddziaływania nie muszą być przekroczone żeby uznać określony podmiot za stronę postępowania. Jednakże kluczowe jest niewątpliwie ograniczenie w zagospodarowaniu działki na skutek planowanej inwestycji. W realiach niniejszej sprawy nie można jednak dostrzec takiego ograniczenia. Skarżący również go nie wykazał. Niewątpliwie ponadnormatywne oddziaływanie planowanej inwestycji ograniczy się do działki inwestora. W niniejszej sprawie skarżący poza tylko potencjalnym narażeniem zdrowia i życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości, nie wykazał skutecznie naruszenia przepisu, przez planowaną inwestycję. Samo zaś podniesienie argumentu, że inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie i będzie powodowała bliżej nieokreślone oddziaływanie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego skarżącemu. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, nie popartym żadnymi konkretami wynikającymi z projektu budowlanego czy norm prawa materialnego. Normalny sposób eksploatacji terenu inwestycji nie jest bowiem źródłem oddziaływań, które miałyby prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w związku z budową na sąsiedniej nieruchomości spornego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu zatem, organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił obszar oddziaływania inwestycji i co za tym idzie - krąg stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest na tyle ogólne, aby można je było zastosować do wielu rodzajów obiektów. Inaczej zatem obszar ten kształtuje się przy domu jednorodzinnym, inaczej przy budownictwie przemysłowym, a jeszcze inaczej, tak jak w rozpatrywanym przypadku, gdy chodzi o budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z infrastrukturą techniczną. We wszystkich tych przypadkach dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu konieczne jest, aby zamierzona inwestycja powodowała ograniczenia w możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, o czym stanowią przepisy prawa administracyjnego (tak też: M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 5 (50)/2013, s. 61). Skarżący takich ograniczeń nie wykazał. Argumenty podnoszone w skardze odwołują się głównie do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Okoliczność ta wskazywałaby, że strona posiada jedynie interes faktyczny, który pojawia się, gdy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Skoro inwestycja nie wykazuje naruszenia norm prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie warunków technicznych, i dopuszczalnych mocy oddziaływania, to spowodowane realizacją inwestycji ewentualne dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może powodować przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych osób trzecich. Tylko zatem osoba, która doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu budowlanego jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, a konsekwencji korzystać z przymiotu strony postępowania na ewentualnych dalszych etapach postępowań, w tym nadzwyczajnych, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa. Z podanych przyczyn Sąd uznał, że decyzja organu GINB odpowiada prawu. Poczynione ustalenia zostały oparte na dostatecznej i wystarczającej analizie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w zakresie interesu prawnego skarżącego. W konsekwencji prawidłowo GINB zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody i umarzając postępowanie przed organem I instancji. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja GINB została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzji wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie. W konkluzji nie można więc zgodzić się ze wskazanymi w skardze naruszeniami prawa procesowego i podnoszonym przez skarżącego niewystarczającym w wielu aspektach przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.