VII SA/Wa 2088/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu zażalenia M. S. (dalej: skarżący lub strona) na decyzję Zarządu Dzielnicy B. [...] (dalej: organ I instancji) z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy lub organ) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Pismem z 26 lipca 2019 r. A. S. i M. S. zwrócili się do Prezydenta [...] o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opisanej wyżej działki. Postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy B. [...] odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania, gdyż teren nieruchomości objęty jest planem miejscowym. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez SKO, wobec czego pismem z 24 lipca 2020 r. organ I instancji wszczął postępowanie, a następnie umorzył je decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...]. M. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że umorzenie nie zostało uzasadnione. Organ odwoławczy zważył, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.: dalej: upzp lub ustawa). Z akt sprawy wynika, ze A. S. i M. S. wnioskowali o podjęcie postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy, w celu ustalenia czy zmiana sposobu użytkowania terenu przedmiotowej działki jest zgodna z przeznaczeniem w planie i ewentualnie podjęcia decyzji o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Organ uznał, że art. 59 ust. 3 upzp znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po dokładnym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego SKO uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującym prawem. Organ ustalił, że teren przedmiotowej działki objęty jest planem miejscowym Osiedla [...] – uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2010 r. nr [...], poz. [...]; dalej: mpzp). Nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 8U, dla którego plan przewiduje jako podstawowe przeznaczenie terenu usługi nieuciążliwe wraz z zapleczami. Przeznaczenie dopuszczalne to tereny zieleni urządzonej towarzyszącej i drogi wewnętrzne. Po dokonaniu oględzin ustalono, że obecnie teren działki nr ew. [...] wykorzystywany jest jako plac składowy pod materiały budowlane oraz kontenery. Dalej organ stwierdził, że pismem z 25 września 2020 r. PINB dla [...] potwierdził, że istniejące zagospodarowanie terenu przedmiotowej działki jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. Ponadto ustalono, że PINB dla [...] prowadzi odrębne postępowanie o zgodności istniejącego zagospodarowania tej działki z planem miejscowym. Toczy się też odrębne postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego z częścią zamieszkania zbiorowego i garażem na tej działce. W związku z powyższym trafnie uznano, że postępowanie w sprawie przywrócenia sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 kpa należało je umorzyć. Dlatego też organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M S zaskarżył ją w całości, zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 3 upzp i art. 105 § 1 kpa, jak też naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia na piśmie z dnia 25 września 2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]; - art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie wykonania wizji lokalnej terenu, na którym prowadzona jest działalność niezgodna z przeznaczeniem terenu wynikającym z mpzp; - art. 80 kpa, poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność, że działalność prowadzona na terenie działki nr ew. [...] nie narusza ustaleń zawartych dla przedmiotowego terenu w mpzp; - art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił dowodom zgromadzonym w postępowaniu – głównie dokumentacji fotograficznej – wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wywodząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w przedstawionych wyżej granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z 22 lipca 2019 r. dotyczyło ustalenia w trybie art. 59 ust. 3 upzp, czy działalność na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W. jest zgodna z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], przyjętym uchwałą Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Art. 59 upzp stanowi, że: 1. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio; 2. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku; 2a. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 3. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W myśl art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ I instancji uznał, że skoro przedmiotowa działka jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to art. 59 ust. 3 upzp nie ma do niej zastosowania, więc postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ II instancji przyjął zaś, że istniejące zagospodarowanie tej działki jest zgodne z tym miejscowym planem, a ponadto organ nadzoru budowlanego prowadzi odrębne postępowanie i nakazał wstrzymać roboty budowlane, co także skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i w rezultacie jego umorzeniem. Idąc dalej przytoczyć należy stosowne regulacje uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Jak wynika z § 2 pkt 6 mpzp, ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o przeznaczeniu podstawowym – należy przez to rozumieć przeznaczenie, które przeważa na danym terenie, zajmując minimum 60% powierzchni całkowitej obiektów w tej jednostce terenowej, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a mpzp, tereny usług oznaczono literą "U". Przedmiotowa działka na rysunku planu oznaczona została symbolem 8U. W rozdziale 3. Jak zaś wynika z § 15 ust. 1 pkt 1 mpzp, dla terenów usług o symbolach od 1U do 3U i od 6U do 10U (zatem również dla przedmiotowej działki), podstawowe przeznaczenie terenu, to usługi nieuciążliwe wraz z zapleczami (dojścia, podjazdy, garaże, parkingi, elementy infrastruktury technicznej), przy czym funkcje chronione, jak usługi oświaty i zdrowia dopuszczono jedynie poza strefą potencjalnego oddziaływania linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia oraz w odległości co najmniej 100 m od linii rozgraniczających ulic głównych KD-G oraz 50 m od linii rozgraniczających ulic zbiorczych KD-Z. Natomiast definicja usług nieuciążliwych znajduje się w § 2 pkt 18 mpzp, zgodnie z którym ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o usługach nieuciążliwych – należy przez to rozumieć usługi, które w zakresie wymogów sanitarnych i standardów emisyjnych (w tym: emisji hałasu, zanieczyszczeń powietrza) nie powodują uciążliwości poza granicami działki inwestycyjnej oraz nie wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określonego w obowiązujących przepisach szczególnych. Tymczasem, jak stwierdził sam organ, działalność prowadzona na przedmiotowej działce polega na składowaniu na niej materiałów budowlanych (tj. cegieł, styropianu, materiałów sypkich, chemii budowlanej, beczek) oraz rusztowań, kontenerów i maszyn budowlanych. Podkreślić trzeba, że czym innym jest z kolei rozpoczęta później budowa budynku na tej działce. W tym miejscu należy jeszcze odnieść się do § 13 pkt 1 uchwały, który określa zasady i terminy tymczasowego zagospodarowania terenów stanowiąc, że w przypadku istniejącego zagospodarowania terenu niezgodnego z ustalonym w planie, dopuszcza się użytkowanie terenów zgodnie ze stanem istniejącym, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Jak wskazał skarżący, z mapy znajdującej się na stronach Urzędu [...] wynika, że jeszcze w 2018 r. przedmiotowa działka była niezagospodarowana, a obecny sposób zagospodarowania (od początku 2019 r.) jest wynikiem działania obecnego właściciela wiele lat po wejściu w życie ustaleń planu. Dodać należy, że ustalenia mpzp zwierają odrębne oznaczenie dla terenów składowania i magazynowania, tj. P-S/U – tereny składowania i magazynowania oraz baz z usługami (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. j). Z powyższego wynika, że organ nie poddał analizie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy (tj. aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki) w kontekście zarzutów strony dotyczących § 3 ust. 1 pkt 8 lit. j mpzp. Z art. 4 ust. 1 upzp wynika, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (a zatem źródłem prawa powszechnie obowiązującego), mocą którego dokonuje się, w sposób prawnie wiążący, ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. W planie miejscowym określa się obligatoryjnie m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że postanowienia planów miejscowych, kształtując wykonywanie prawa własności, wprowadzane są przede wszystkim w celu ochrony uznanych przez ustawodawcę dóbr i wartości prawnych. Zostały one wskazane w art. 1 ust. 2 upzp, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest także pogląd, że art. 59 ust. 3 pkt 3 upzp może mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08, Lex 537786, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2019 r., II OW 18/19, LEX nr 2725999 i z dnia 23 lipca 2019 r., II OW 29/19, LEX nr 2783740). Skoro bowiem w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 upzp, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem (tj. decyzją wydawaną na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy), to także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 upzp. Przeciwny wniosek prowadziłby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Interpretując więc art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) przyjmuje się, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że obecnie teren działki nr ew. [...] wykorzystywany jest jako plac składowy pod materiały budowlane, co już wskazuje na niezgodność zagospodarowania tej działki z zapisami obowiązującego mpzp. SKO jednakże odwołało się do pisma z dnia 25 września 2020 r., gdzie stwierdzono, że istniejące zagospodarowanie działki nr [...] jest zgodne z mpzp. Organ odwoławczy przyjął, że pismo to pochodzi od PINB, choć w istocie jest to pismo organu I instancji do PINB. Poza tym ten ostatni organ ten nie jest władny do czynienia takich ustaleń. Tym samym organ oparł rozstrzygnięcie na gołosłownym stwierdzeniu, że istniejące zagospodarowanie przedmiotowej działki jest zgodne z mpzp i w żaden sposób nie wyjaśnił na czym oparł takie założenie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest przy tym toczące się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Ma ono odrębny i niezależny byt względem postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 3 upzp, gdyż z twierdzeń skarżącego wynika, że zmiana zagospodarowania przedmiotowej działki nie polegała na samowoli budowlanej. Samowola ta nastąpiła zresztą później niż zmiana zagospodarowania, która polega na składowaniu materiałów budowlanych, rusztowań, kontenerów i maszyn budowlanych. Uszło więc uwadze organu odwoławczego, że w art. 59 ust. 3 upzp, to na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta nałożono obowiązek w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, a organ I instancji nie poczynił w sprawie żadnych własnych ustaleń, choć z dotychczas zebranego materiału dowodowego wynika, że są podstawy, by stwierdzić taką zmianę. Organy nie podjęły jednak wystarczających działań w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. W rozpatrywanej sprawie organy administracji ograniczyły swoje ustalenia faktyczne wyłącznie do skierowanego do PINB pisma z dnia 25 września 2020 r. (błędnie zresztą przyjmując, że jest to pismo samego PINB), tymczasem ustalenia te są daleko niewystarczające. Przez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, organy dopuściły się naruszenia określonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej i realizujących ją przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Konsekwencją powyższego było nietrafne zastosowanie art. 105 kpa, a w odniesieniu do organu odwoławczego także błędne oparcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Sąd uznał przy tym, że stwierdzone uchybienia przemawiają za uchyleniem decyzji obu instancji, co pozwoli na zachowanie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności. Jak wynika z powyższych rozważań, w sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 kpa, co mogło prowadzić do naruszenia prawa materialnego, tj. powołanych wyżej przepisów mpzp, a w rezultacie art. 59 ust. 3 upzp. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa. Zważywszy na powyższe okoliczności Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji. W następstwie tego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę powyższą interpretację tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego oraz rozważy przede wszystkim zagospodarowanie przedmiotowej działki w sposób wskazywany przez skarżącego przez pryzmat § 3 ust. 1 pkt 8 lit. j mpzp, prawidłowo oceniając pismo skierowane do PINB w dniu 25 września 2020 r. i dopiero na tej podstawie wyda stosowną decyzję w oparciu o art. 59 ust. 3 upzp. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535).