VII SA/Wa 2083/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Michał Podsiadło Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 czerwca 2025 r., znak: DOZ-APN.650.59.2023.BP w przedmiocie udostępnienia postanowienia o zabezpieczeniu robót budowlanych oddala skargę.

I 1. W dniu 28 lipca 2025 r. (data stempla pocztowego) A. K. (dalej: skarżąca) – zastępowana przez pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę na postanowienie tego organu z 10 czerwca 2025 r. (znak: DOZ-APN.650.59.2023.BP). 2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Zawiadomieniem z 24 listopada 2022 r. (znak: DS.N.UR.5152.449.2022) Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 187, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, ze zm.; dalej: u.o.z.o.z.), zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności realizowanej inwestycji pn. "Zagospodarowanie działki wraz z budową ogrodzenia" na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w S. z wydaną decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 lipca 2022 r. (nr 313/A/22). Jednocześnie, na podstawie art. 79 § 1 k.p.a., poinformowano o oględzinach inwestycji w dniu 13 grudnia 2022 r. o godz. 10:00. 2.2. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone: a) inwestorowi – K. R., b) Burmistrzowi S., c) Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. 2.2. W dniu 13 grudnia 2022 r. przeprowadzono protokolarne oględziny inwestycji przy udziale pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. – Delegatury w S., pełnomocnika inwestora oraz przedstawicieli Gminy S. 2.3. Decyzją z 13 grudnia 2022 r. (nr 496/A/22) Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 4, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 5 i art. 92 ust. 6 u.o.z.o.z. oraz art. 104 k.p.a., po przeprowadzeniu w dniu 13 grudnia 2022 r. oględzin inwestycji oraz w związku ze stwierdzeniem w trakcie oględzin odstępstwem od "Projektu aranżacji nawierzchni i zieleni przy domu jednorodzinnym oraz projektem ogrodzenia" opracowanym przez mgr inż. A. T. i mgra inż. S. W., stanowiącym załącznik do decyzji tego organu z 27 lipca 2022 r. (nr 313/A/22), polegającym na tym, że wykonane słupki ogrodzeniowe są niższe niż projektowane: – w punkcie 1 – nakazał inwestorowi wstrzymanie dalszych robót budowlanych oraz wszelkich prac dotyczących przedsięwzięcia; – w punkcie 2 – nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych prac w oparciu o nowo opracowany projekt zamienny uwzględniający poczynione zmiany i warunki konserwatorskie polegające na wprowadzeniu między słupkami ogrodzenia i w bramie ażurowych przęseł metalowych o pionowym układzie prętów oraz wykonaniu wzdłuż granicy działki od strony ul. [...] krawężnika oddzielającego teren drogi miejskiej od projektowanej skarpy wzdłuż muru na działce inwestora. 2.4. Powyższa decyzja została doręczona: a) inwestorowi – K. R., b) Burmistrzowi S., c) Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. 2.5. Decyzją z 14 grudnia 2022 r. (nr 534/A/22) Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z 27 lipca 2022 r. (nr 313/A/22). 2.6. Powyższa decyzja została doręczona inwestorowi. 2.7. Pismem z 14 grudnia 2022 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w przedmiocie budowy ogrodzenia, do którego załączył projekt. 2.8. Decyzją z 14 grudnia 2022 r. (nr 536/A/22) Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z.o.z., § 13 rozporządzenia Ministra kultury i Dziedzictwa Narodowego dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r. poz. 81), art. 29 ust. 4 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 104 k.p.a., wydał pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w postaci budowy ogrodzenia działki ewidencyjnej o numerze [...] przy ul. [...] w S., zgodnie z załączonym do wniosku projektem zagospodarowania działki opracowanym przez mgra inż. arch. J. F. oraz projektem budowlanym opracowanym przez D. K. [...], zakreślając termin ważności tego pozwolenia do 31 grudnia 2023 r. 2.8. Powyższa decyzja została doręczona: a) inwestorowi – K. R., b) Burmistrzowi S., c) Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. 2.9 Pismem z 22 grudnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz o udostępnienie dokumentów w sprawie budowy muru na działce ew. nr [...] przy ul. R. w S., w tym postanowienia o zabezpieczeniu robót budowlanych. 2.10. Postanowieniem z 3 stycznia 2023 r. (znak: DS.N.UR.5152.1.2023) Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 28, art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. oraz art. 43 i art. 44 u.o.z.o.z., odmówił skarżącej udostępnienia wnioskowanych dokumentów. W ocenie organu, "[s]koro postępowanie w sprawie zgodności realizowanej inwestycji (...) było prowadzone na gruncie przepisu art. 43 i 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i dotyczyło muru usytuowanego na działce właściciela – objętej uprzednio pozwoleniem konserwatorskim – nie można w świetle powyższego uznać właściciela sąsiedniej działki [czyli skarżącej – przyp. WSA] za stronę legitymując[ą] się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu". Ponadto organ wskazał, że skarżąca wniosła "o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz udostępnienie dokumentów na podstawie art. 28 k.p.a., uzasadniając swój wniosek między innymi dewastacją nawierzchni ulic [...] i [...], poboczy, chodników, pasów zieleni oraz oświetlenia ulicznego. Wszystkie wymienione utrudnienia dotyczą interesu publicznego, a nie indywidualnego strony". Z tych też powodów – w związku z niemożnością uznania skarżącej za stronę – brak było podstaw do udostępnienia wnioskowanych dokumentów. 2.11. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. 2.12. Postanowieniem z 10 czerwca 2025 r. (znak: DOZ-APN.650.59.2023.BP) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podzielając zawartą tam ocenę prawną. 3. W skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucono temu rozstrzygnięciu obrazę: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie przez organ I i II instancji, iż Pani . K. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, pomimo iż dotyczy ono jej interesów oraz obowiązków prawnych, co skutkowało bezpodstawną odmową udostępnienia Skarżącej wnioskowanych dokumentów w sprawie budowy muru na dz. nr ewid. [...] przy ul. [...] w S. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy"; 2) art. 6 i art. 8 k.p.a. "poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia 3 stycznia 2023 r. wbrew przepisom prawa – co miało istotny wpływ na wynik sprawy"; 3) art. 28 k.p.a. "poprzez bezpodstawne uznanie przez organ I i II instancji, iż Pani A. K. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, pomimo iż dotyczy ono jej interesów oraz obowiązków prawnych, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawną odmową udostępnienia Skarżącej wnioskowanych dokumentów w sprawie budowy muru na dz. nr ewid. [...] przy ul. [...] w S. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy"; 4) art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. "poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia Skarżącej wnioskowanych dokumentów w sprawie budowy muru na dz. nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., pomimo iż przedmiotowe postępowanie dotyczy jej interesów oraz obowiązków prawnych, co oznacza, że A. K.powinna zostać uznana przez organ I i II instancji za stronę postępowania, której przysługuje prawo wglądu do akt niniejszej sprawy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy"; 5) art. 15 w związku z art. 11 w związku z art. 124 § 4 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. "poprzez ograniczenie się przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyłącznie do pobieżnej kontroli postanowienia organu I instancji, z zaniechaniem ponownego rozpoznania sprawy, w tym bez należytego rozpatrzenia podnoszonych przez Skarżącą zarzutów i argumentacji powoływanej zarówno w toku postępowania przed organami obu instancji, jak również w treści zażalenia na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji – co miało istotny wpływ na wynik sprawy"; 6) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. "poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 stycznia 2023 r. (znak sprawy: DS.N.UR.5152.1.2023) w sytuacji, gdy przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w zażaleniu przepisów prawa – co miało istotny wpływ na wynik sprawy". W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. 4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 21 sierpnia 2025 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. II Stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. 2. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi należy przypomnieć, że akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu (względnie – stwierdzenie jego nieważności) przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. (por. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1398/18, Legalis). 3. W ocenie Sądu postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 10 czerwca 2025 r. (znak: DOZ-APN.650.59.2023.BP) oraz poprzedzające je postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 3 stycznia 2023 r. (znak: DS.N.UR.5152.1.2023) odpowiadają prawu, zaś podniesione w skardze zarzuty – przytoczone w punkcie 3 części I niniejszego uzasadnienia – w realiach niniejszej sprawy nie mają usprawiedliwionych podstaw. 4. Clou sporu w niniejszej sprawie było to, czy skarżąca – jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej z inwestycją objętą obowiązkiem uzyskania zezwolenia konserwatorskiego na prace budowlane – posiada legitymację do bycia stroną w postępowaniu konserwatorskim, a tym samym do uzyskania wglądu do materiału procesowego w nim zgromadzonego. W ocenie Sądu, określając krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, ze zm.; dalej: u.o.z.o.z.) – co rozciąga się również na akcesoryjne do niego postępowanie prowadzone na podstawie art. 43 i art. 44 u.o.z.o.z. – podstawowe znaczenie ma jego zakres i przede wszystkim sens udzielonej ochrony. Istotą postępowania konserwatorskiego jest więc zbadanie przez właściwe organy, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w ramach zabytkowego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych i czy w ich wyniku ów zabytek nie dozna uszczerbku. Ustawodawca w u.o.z.o.z. nie zawarł jasnej regulacji dotyczącej kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 (i refleksowo – art. 43 i art. 44) tej ustawy, co w konsekwencji świadczy o tym, że w sprawach tego rodzaju należy stosować art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.). Należy w związku z powyższym przypomnieć, że pojęcie interesu prawnego (o którym mowa w art. 28 k.p.a.) immanentnie wiąże się z normami prawa materialnego, albowiem w ramach jego badania należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, CBOSA). Interes prawny materializuje się zatem zawsze tam, gdzie ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że planowane prace budowlane dotyczą w istocie dokończenia rozpoczętej budowy na działce, która znajduje się na terenie historycznego układu architektoniczno-urbanistycznego i krajobrazowego S., który został wpisany do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego pod numerem A.719. Jakkolwiek skarżąca jest właścicielem działki sąsiadującej z działką, na której prowadzona jest inwestycja i bez wątpienia może zyskać status strony w postępowaniu budowlanym, to jednak brak jest podstaw by uznać jej status jako strony w postępowaniu konserwatorskim, którego przedmiot jest zupełnie inny niż postępowania budowlanego. Sąd podkreśla, że zakres orzekania organu konserwatorskiego dotyczył – odpowiednio – zgody na prowadzenie robót budowlanych, wstrzymania robót budowlanych oraz ponownego udzielenia zgody na roboty budowlane odnośnie do ogrodzenia dla nieruchomości położonej w opisanym wyżej historycznym układzie architektoniczno-urbanistycznym. Roboty te były więc ocenianie przez organ wyłącznie w zakresie, w jakim mają wpływ na wygląd układu urbanistycznego. Za słuszne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że w takiej sytuacji stroną postępowania jest wyłącznie inwestor, zgłaszający wniosek o udzielenie zgody konserwatorskiej. Stroną postępowania nie jest natomiast skarżąca, której nieruchomość nie jest objęta ani wnioskiem, ani planowanymi robotami, ani też jakimkolwiek oddziaływaniem z punktu widzenia konserwatorskiego. Roboty budowlane przy ogrodzeniu nieruchomości położonej na działce ew. nr [...] w S. nie ingerują w prawo własności skarżącej, a kolejne decyzje Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie nakładały na nią żadnych obowiązków, ani nie przyznawały jej jakichkolwiek uprawnień. Decyzje te nie wkraczały w sferę interesu prawnego skarżącej. Podmiot, odnośnie do którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. Od interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, kiedy dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który uprawniałby go do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. W tym stanie rzeczy – w ocenie Sądu – odmowa udostępnienia skarżącej (której nie można przypisać przymiotu strony w postępowaniu konserwatorskim) wnioskowanych dokumentów, w tym decyzji organu konserwatorskiego o wstrzymaniu robót budowlanych była zgodna z prawem. 5. Ponadto Sąd nie dopatrzył się po stronie organów obu instancji jakichkolwiek uchybień proceduralnych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które przekładałyby się na konieczność uchylenia wydanych w sprawie skarżącej postanowień. W związku z powyższym – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. – orzeczono, jak w sentencji.