VII SA/Wa 207/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Anna Milicka – Stojek, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r., znak [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW WP", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27c ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, dalej: "u.z.z.w.") oraz art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Fundacji "[...]" z siedzibą w J. (dalej: "skarżąca", "Fundacja") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW PGW WP", "organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r., znak [...]o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych na działkach nr [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...]([...]), [...]([...]) przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji "[...]" Sp. z o.o. dla skarżącej - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w dniu 26 czerwca 2020 r. do Dyrektora RZGW PGW, jako organu regulacyjnego, wpłynęło pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. (dalej: "PPIS"), przekazującego pismo skarżącej i Fundacji "[...]". PPIS uznał się za niewłaściwy do rozstrzygnięcia sporu fundacji z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji "[...]" Sp. z o.o. w J. (dalej: "Spółka", "PWiK" lub "[...]"). W piśmie Fundacja zarzuciła Spółce oszustwo, iż budynki przy ul. [...] podłączone są do sieci kanalizacyjnej, natomiast inspekcji sanitarnej zarzuciła niezawiadomienie prokuratury w kwestii powyższego oszustwa. Pismem z 6 lipca 2020 r., organ regulacyjny, przywołując art. 64 § 2 k.p.a., wezwał Fundację do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie przez osobę uprawnioną do reprezentowania Fundacji, oraz do wyjaśnienia, czy pismo to stanowi wniosek o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego odmowy przyłączenia do sieci przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, czy też skargę na bezczynność Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w J.. Odpowiadając na wezwanie pismem z 10 lipca 2021 r. Fundacja wskazała, że "[...]" wraz z gminą J. przejął bezprawnie od Zakładów Chemicznych J. SA (dawna [...]) sieci kanalizacyjne i wodne, jak i deszczowe oraz oczyszczalnię ścieków stosując podstęp. Dalej Fundacja podniosła, że Spółka nie utrzymywała przejętych urządzeń czym doprowadziła do ich dewastacji i zasypania, w efekcie czego ścieki z całego terenu płyną do gruntu. Spółka nową sieć kanalizacyjną wykonała, jednak faktycznie przyłączony do nowej sieci jest tylko jeden budynek, natomiast pozostałe tylko "na papierze". Podsumowując swoje wywody Fundacja wskazała na dwojaki charakter skargi: a) oszustwo [...]", który wyłudza nienależne kwoty za odbiór ścieków, a faktycznie budynki do sieci nie są przyłączone; b) bezczynność Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w J.. Pismem z 22 lipca 2020 r., organ regulacyjny, przywołując art. 64 § 2 k.p.a., ponownie wezwał Fundację do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie przez osobę uprawnioną do reprezentowania Fundacji, a to z tego powodu, że również odpowiedź na wezwanie z 6 lipca podpisana została niezgodnie ze sposobem reprezentacji Fundacji ujawnionym w KRS. Wraz z pismem z 1 sierpnia 2020 r., zawierającym wykaz "obiektów", których przyłączenie do sieci Fundacja kwestionuje, przekazała również pełnomocnictwo. Pismem z 24 sierpnia 2020 r., organ regulacyjny, przywołując art. 64 § 2 k.p.a., wezwał Fundację do doprecyzowania, które z nieruchomości wskazanych w wykazie z 1 sierpnia pozostają we władaniu tej Fundacji lub Fundacji [...]. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, w związku z czym organ regulacyjny pismem z 12 listopada 2021 r. zawiadomił Fundację o postawieniu bez rozpoznania wniosku z 1 sierpnia 2020 r. w sprawie rozstrzygnięcia sporu. Na zawiadomienie to Fundacja wniosła zażalenie, wskazując, że pismem z 26 sierpnia 2020 r. udzieliła żądanych przez organ wyjaśnień. W konsekwencji, pismem z 27 listopada 2020 r. organ regulacyjny zawiadomił Fundację oraz Spółkę o wszczęciu postępowania w przedmiocie odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych na działkach nr [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...]([...]), [...]([...]) przez Spółkę. Odrębnymi pismami z tego samego dnia organ wezwał: a) Spółkę do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji oraz przesłania dokumentów mających związek ze sprawą, celem jej rozstrzygnięcia, w tym o przedłożenie mapy poglądowej terenu objęte wnioskiem wraz ze wskazaniem istniejących sieci kanalizacyjnych, jak również wniosku o przyłączenie do sieci, dokumentów potwierdzających przyłączenie, warunków technicznych, jeśli zostały wydane; b) Fundację do uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji oraz pełnomocnictwo. Pismem z 5 grudnia 2020 r. Fundacja zażądała skorygowania zakresu prowadzonego postępowania i wskazała, że przedmiotem jej skargi nie jest odmowa przyłączenia do kanalizacji, lecz odcięcie budynków od kanalizy w skutek zasypania oczyszczalni oraz kilkudziesięciu studni. Pismem z 9 grudnia 2020 r. Spółka, odpowiadając na wezwanie przekazał m.in. aktualnie obowiązujący Wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2020-2024 dla miasta J. oraz zestaw map sytuacyjno-wysokościowych z zainwentaryzowanymi w miejskim zasobie geodezyjnym i kartograficznym sieciami kanalizacyjnymi na terenie objętym wnioskiem. Spółka ponadto poinformowała, że Fundacja nie występowała do niej o wydanie warunków technicznych warunków przyłączenia zgodnie z art. 15 ust 4 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4-5 u.z.z.w. Pismem z 21 grudnia 2020 r., organ regulacyjny wezwał Spółkę do uzupełnienia wyjaśnień i dokumentów przez przekazanie opisowego wyjaśnienia zaistniałej sytuacji oraz przesłania protokołów z "wizji" odciętej sieci kanalizacyjnej, celem rozstrzygnięcia sporu. Odrębnym pismem z tego samego dnia organ wyznaczył na dzień 31 stycznia 2021 r. nowy termin załatwienia sprawy. Pismem z 29 grudnia 2020 r. Fundacja zawnioskowała o zobowiązanie Spółki do przedłożenia dokumentów dotyczących terminu zasypania oczyszczalni ścieków (decyzji Prezydenta J.) oraz terminu zasypania studni na terenie oczyszczalni, wynajęcia i sprzedaży terenu. Pismem z 8 stycznia 2021 r. Spółka poinformowała m.in., że nie jest właścicielem istniejących "starych poprzemysłowych" sieci kanalizacyjnych usytułowanych na terenie byłych ZCh J. przy ul. [...], nie odpowiada za ich zły stan techniczny i nie są jej znane okoliczności w których doszło do ich uszkodzenia lub zniszczenia. Bieżące utrzymanie we właściwym stanie technicznym urządzeń i przewodów kanalizacyjnych nie będących własnością przedsiębiorstwa pozostaje w gestii dostawcy ścieków. Spółka ponadto wskazała, że kwestie sporne dotyczące umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków, zawartej pomiędzy nią a Fundacją prawomocnie rozstrzygnął Sąd Okręgowy w J. wyrokiem z [...] maja 2020 r. sygn. akt [...]. Spółka ponadto zakwestionowała prawidłowość zmiany sposobu użytkowania budynków na terenach poprzemysłowych, co wiąże się ze zmianą miejsca dostarczania wody i/lub odprowadzania ścieków. Pismem z 28 stycznia 2021 r., organ wezwał Spółkę do przedłożenia kopii wiążącej strony umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Odrębnym pismem z tego samego dnia organ ustalił na dzień 15 marca 2021 r. nowy termin załatwienia sprawy. Odpowiadając na wezwanie pismem z 4 lutego 2021 r. Spółka wskazała, że oczyszczalnia ścieków przemysłowych zlokalizowana niegdyś na dz. [...] została nabyta przez gminę J. od ZCh J. w 1998, po czym wydzierżawiona Spółce, a następnie zlikwidowana w 2001 r. Spółka dokonała punktowego przepięcia sieci kanalizacyjnych odbierających ścieki z terenu zakładów do miejskich sieci kanalizacyjnych. Samej zaś egzemplarzem umowy Spółka nie dysponuje, posiada jedynie dowód przesłania Fundacji umowy w celu podpisania. Natomiast Fundacja w piśmie z 4 lutego 2021 r. zarzuciła Spółce posługiwanie się sfałszowaną umową (jednocześnie wskazując, że prokuratura sprawę umorzyła), jak również wystawianie faktur na podmioty nie mające tytułu prawnego do określonych budynków. Pismem z 13 marca 2021 r. Fundacja zażądała włączenia do akt sprawy swego odwołania od decyzji Prezydenta J. o nakazie przyłączania. Pismem z 15 marca 2021 r. organ poinformował strony o wyznaczeniu na dzień 31 maja 2021 r nowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z 23 marca 2021 r Fundacja zażądała włączenia do akt sprawy swego zawiadomienia o wspólnym przestępstwie zarządu gminy i Spółki, złożonego do prokuratury. Ostatecznie pismem z 2 czerwca 2021 r., organ regulacyjny zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wniesienia uwag i wniosków. Odrębnym pismem z tego samego dnia organ poinformował o wyznaczeniu na dzień 30 czerwca 2021 r. nowego terminu załatwienia sprawy. Odpowiadając na zawiadomienie pismem z 13 czerwca 2021 r. Fundacja zarzuciła organowi braki w aktach i wymuszanie na niej prowadzenia postępowania. Dodatkowo załączyła "uwagi do akt" adresowane do gminy J.. Decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak [...], Dyrektor RZGW PGW WP orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych na działkach nr [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...]([...]), [...]([...]) przez Spółkę dla skarżącej. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wskazał, że zgodnie z delegacją art. 27a ust. 1 i 3 pkt 3 u.z.z.w. rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług należy do zadań organu regulacyjnego. Art. 27e ust. 1 u.z.z.w. zawiera zamknięty katalog spraw spornych podlegających jego rozstrzygnięciu i są to sprawy dotyczące odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub oprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo, sprawy dotyczące odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Art. 27e ust. 2 u.z.z.w. wskazuje jakiego rodzaju rozstrzygnięcie może zapaść w sprawach, o których mowa w art. 27e ust. 1 i katalog ten ma charakter zamknięty. Dalej organ I instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za obowiązek utrzymania urządzeń i przyłączy kanalizacyjnych położonych na terenie byłych ZCh J.. Zaznaczył ponadto, że wnioskujący żąda wydania decyzji nakazującej budowę brakującej sieci kanalizacyjnej. W ocenie organu I instancji spór ten nie mieści się w pojęciu odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Przywołując art. 27e ust. 1 u.z.z.w. wskazał, że nie rozstrzyga sporów dotyczących obowiązku utrzymania urządzeń oraz przewodów kanalizacyjnych lub budowy brakującego odcinka sieci kanalizacyjnej. Dalej podsumował, iż obowiązujące przepisy nie przewidują wydania przez organ regulacyjny decyzji nakazującej przedsiębiorstwu obowiązku utrzymania lub budowy przyłączy czy sieci kanalizacyjnej zatem postępowanie - uprzednio wszczęte - należało umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła skarżąca. W uzasadnieniu ww. decyzji z [...] listopada 2021 r. Prezes PGW WP wskazał, że zgodnie z art. 27a ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. - do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Podniósł, że kompetencja ta została dalej uszczegółowiona w art. 27e u.z.z.w. który precyzuje, że sprawy sporne mogą dotyczyć odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 27e ust. 1 pkt 2), zaś wśród możliwych rozstrzygnięć organu przepis wskazuje nakazanie przedsiębiorstwu otwarcia przyłącza lub przyłączenia do sieci (art. 27e ust. 2 pkt 3 i 4). Zwrócił uwagę na ostatnie zdanie art. 27e ust. 1 doprecyzowujące, że w sprawach spornych organ regulacyjny rozstrzyga na wniosek strony. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 61 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny stanowi postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem organu odwoławczego co do zasady tryby ten nie są wymienne. Ponadto wskazał, że w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na żądanie to strona decyduje o jego charakterze i zakresie. Organ administracji wprawdzie może wystąpić do strony o doprecyzowanie i - z pewnością - powinien to uczynić, gdy charakter żądania jest niejasny lub wątpliwy, nie może jednak działać wbrew rzeczywistym intencjom strony. Zdaniem Prezes PGW WP w analizowanej sprawie organ I instancji uznał za konieczne wezwanie skarżącej do doprecyzowania jej żądania i takowe uzyskał. Następnie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne wskazując w zawiadomieniu z 27 listopada 2020 r. jego przedmiot jako odmowę przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych na działkach nr [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...]([...]), [...]([...]) przez Spółkę. Ponadto zaznaczył, że do zawiadomienia tego odniosła się skarżąca w piśmie z 5 grudnia 2020 r. gdzie zażądała korekty treści postępowania i wskazując jednoznacznie przedmiotem skargi nie jest "odmowa przyłączenia do kanalizy", lecz odcięcie budynków od kanalizy wskutek zasypania oczyszczalni i kilkudziesięciu studni. Do żądania tego organ regulacyjny w żaden sposób się nie odniósł. Ponadto w zawiadomieniach i wezwaniach wysyłanych do stron postępowania już po otrzymaniu omawianego żądania (m.in. z 28 stycznia, 15 marca, 2 czerwca 2021 r.) nadal posługiwał się zakresem postępowania wskazanym w zawiadomieniu z 27 listopada 2020 r. Tak samo również wskazał w sentencji zaskarżonej decyzji. Prezes PGW WP wyjaśnił, że niezależnie od faktu, iż widać w tym łańcuchu czynności ciąg logiczny i konsekwencję, bowiem organ I instancji wszczął postępowanie w określonym zakresie, prowadził je, a ostatecznie zakończył podjęciem rozstrzygnięcia, to działania te pozostawały bez związku z wniesionym przez stronę żądaniem (wnioskiem o rozstrzygniecie sporu). Podkreślił ponownie, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego stanowi dowód określonego prawa, czyli wystąpienia do organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania administracyjnego i podjęcie określonej decyzji. W przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018). Wskazał jednocześnie, że podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/GI 861/17. Przywołał jednocześnie treść ww. wyroku. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że wobec wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w zakresie nieobjętym wnioskiem strony gdzie wniosek taki jest obligatoryjną, wynikającą z art. 27e ust. 1 in fine u.z.z.w., podstawą wszczęcia, organ regulacyjny słusznie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je. Podkreślił również, że przyczyna bezprzedmiotowości postępowania miała charakter pierwotny, wynikający z samej treści wniosku skarżącej, bez względu na uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Uznał ponadto słuszność zarzutu odwołania, choć jednocześnie wyjaśnił, że żądanie zwarte w odwołaniu nie może być uwzględnione w sposób prowadzący do uchylenia zaskarżonej decyzji lub jej zmiany. W wyniku rozpoznania niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zaznaczył jednocześnie, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie, bowiem to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji organ pierwszoinstancyjny wyraził swą wolę. W ocenie organu odwoławczego zastrzeżenie to jest o tyle istotne, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego oparte jest na zdecydowanie odmiennych przesłankach, szczegółowo przeanalizowanych powyżej. Ostatecznie Prezes PGW WP podkreślił, że w dalszym ciągu na organie I instancji ciąży obowiązek właściwego odniesienia się do wniosku skarżącej. Skoro żąda ona czynności organu regulacyjnego ze względu na swój interes prawny, to zasadnie powinna oczekiwać rozpoznania swojego wniosku, niezależnie od tego, czy zapadłe rozstrzygnięcie będzie miało charakter merytoryczny, czy też formalny. Zaznaczył, że organ odwoławczy nie mógł tego uczynić, bowiem przystąpienie przezeń do rozstrzygania merytorycznego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której realizacja polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Z tego samego powodu organ odwoławczy nie mógł odnieść w sposób merytoryczny ani do wywodów skarżącej zawartych w odwołaniu, ani też do meritum uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Dyrektor RZGW PGW WP z [...] czerwca 2021 r., znak [...]. 2. Skargę na ww. decyzję Prezes PGW WP z [...] listopada 2021 r. złożyła skarżąca i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie: a) ustalenia przez Prezes PGW WP, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wbrew żądaniu skarżącej, a więc postępowanie badało fikcję, a nie istotę sprawy, tj. żądanie otwarcia sieci kanalizacyjnej; b) mimo przyznania racji skarżącej, to organ odwoławczy zamiast uchylić decyzję Dyrektor RZGW PGW WP ją utrzymał w mocy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na obstrukcję prawną ze strony organu I instancji, który nie chce rozpatrzeć faktu zamknięcia sieci kanalizacyjnej przez Spółkę, a rozpatruje sprawę "przyłączenia do nowej sieci". 3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem kwestii formalnoprawnej, tj. czy zasadnie organy umorzyły postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych na wskazanych w decyzjach działkach przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji "[...]" Sp. z o.o. dla Fundacji "[...]". Wskazać trzeba, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o istocie sprawy, jest decyzją o znaczeniu procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 k.p.a.). 2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla sprawy: - pośród wielu pism procesowych występujących w niniejszej sprawie (w tym pierwotnego wniosku skarżącej), wskazać trzeba, że pismem z 5 grudnia 2020 r. Fundacja zażądała skorygowania zakresu prowadzonego postępowania i wskazała, że przedmiotem jej skargi nie jest "odmowa przyłączenia do kanalizacji", lecz "odcięcie budynków od kanalizy w skutek zasypania oczyszczalni oraz kilkudziesięciu studni"; - do żądania skarżącej organ I instancji w żaden sposób się nie odniósł; w zawiadomieniach i wezwaniach wysyłanych do stron postępowania już po otrzymaniu omawianego żądania (m.in. z 28 stycznia 2021 r., 15 marca 2021 r., 2 czerwca 2021 r. – na co wskazał również organ II instancji) nadal posługiwał się zakresem postępowania wskazanym we własnym zawiadomieniu z 27 listopada 2020 r.; - organ I instancji prowadził zatem postępowanie administracyjne "w sprawie odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej" wskazanych w decyzjach nieruchomości a nie w sprawie "odcięcia budynków od kanalizy w skutek zasypania oczyszczalni oraz kilkudziesięciu studni"; - organ I instancji jako przedmiot postępowania wskazał właśnie "odmowę przyłączenia do sieci kanalizacyjnej" i umorzył postępowanie, gdyż jak przyjęto w uzasadnieniu: "(...) kwestie dotyczące utrzymania przyłączy lub budowy sieci kanalizacyjnej, wynikają z przepisów ustawy i nie stanowią kwestii spornych, które może rozstrzygać organ regulacyjny"; - z kolei organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał między innymi na to, że: "(...) wobec wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w zakresie nieobjętym wnioskiem strony gdzie wniosek taki jest obligatoryjną, wynikającą z art. 27e ust. 1 in fine uzzwoś, podstawą wszczęcia, organ regulacyjny słusznie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je. Z konieczności podkreślić należy, że przyczyna bezprzedmiotowości postępowania miała charakter pierwotny, wynikający z samej treści wniosku Fundacji, bez względu na uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Tym samym uznać należy słuszność zarzutu odwołania, choć - jednocześnie - żądanie zwarte w odwołaniu nie może być uwzględnione w sposób prowadzący do uchylenia zaskarżonej decyzji lub jej zmiany. W wyniku rozpoznania niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie, bowiem to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji organ pierwszoinstancyjny wyraził swą wolę. Zastrzeżenie to jest o tyle istotne, że uzasadnienie decyzji organu II instancji oparte jest na zdecydowanie odmiennych przesłankach". Zatem organy w niniejszej sprawie uznały, że postępowanie administracyjne należało umorzyć, chociaż argumentacja obu organów zawarta w uzasadnieniach decyzji jest zasadniczo odmienna. 3. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne prowadzone przez organy w sprawie "odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych na wskazanych w decyzjach działkach przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji "[...]" Sp. z o.o. dla Fundacji "[...]" – było od samego początku prowadzone błędnie, tj. niezgodnie z wnioskiem skarżącej. Tym samym niewłaściwie organ I instancji określił przedmiot postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistej treści żądania skarżącego. Jeżeli występują wątpliwości co do treści żądania strony, to organ winien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru osoby wnoszącej podanie. Samodzielne doprecyzowanie przez organ treści pisma strony może prowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby składającej pismo. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ (por. wyrok WSA we W. z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 336/19). W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania (por. postanowienie NSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OW 113/21). Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek nie oznacza dowolności organu administracji w zakresie przedmiotu prowadzonego postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania (por. wyrok WSA z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 137/21). Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji w zasadzie zignorował treść wniosku strony i prowadził postępowanie administracyjne w zupełnie innym przedmiocie. Takie postępowanie organu należy ocenić jednoznacznie negatywnie. W ocenie Sądu, zasadnie twierdzi organ II instancji (decyzja s. 6), że "(...) w dalszym ciągu na organie I instancji ciąży obowiązek właściwego odniesienia się do wniosku Fundacji. Skoro żąda ona czynności organu regulacyjnego ze względu na swój interes prawny, to zasadnie powinna oczekiwać rozpoznania swojego wniosku, niezależnie od tego, czy zapadłe rozstrzygnięcie będzie miało charakter merytoryczny, czy też formalny". Zatem skarżąca powinna oczekiwać załatwienia sprawy administracyjnej zgodnie ze swoim wnioskiem (żądaniem). Przypomnieć również trzeba, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca ma więc odpowiednie instrumenty prawne do domagania się załatwienia konkretnej sprawy w terminie i rozpatrzenia jej wniosku w prawidłowym brzmieniu i zakresie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (por. wyrok WSA we W. z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1315/21). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 8/22). Z kolei organ również może stosować odpowiednie rozstrzygnięcia procesowe, w sytuacji np. gdy żądanie strony nie dotyczy zakresu działania organu. Instrumentem tym jest odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, prowadzenia ustaleń faktycznych, co do treści, czy zakresu żądania strony wnioskującej, czy też co do obowiązujących przepisów prawa, a istnienie braku podstawy do prowadzenia postępowania jest możliwe do stwierdzenia "na pierwszy rzut oka", po wstępnej analizie wniosku (por. wyrok WSA w Łodzi z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 496/22). Sąd oczywiście nie przesądza w niniejszej sprawie sposobu postępowania organów ani też nie wskazuje na ich bezczynność lub przewlekłość. Nie jest to bowiem istotą tego postępowania. 4. W ocenie Sądu, rację ma organ II instancji twierdząc, że skoro postępowanie organu I instancji było prowadzone niezgodnie z wnioskiem skarżącej (tj. w innym przedmiocie) to postępowanie takie jest "bezprzedmiotowe" i podlega umorzeniu. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana może być jako brak przedmiotu postępowania, skoro przedmiot ten nie wynika z żądania strony a jest efektem "twórczej" działalności organu. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w takich sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 5/22). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego w sposób dowolny zmieniając istotę żądania strony (która dodatkowo doprecyzowywała swoje żądanie). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2407/21). W niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpił wadliwie przyjęty przez organ I instancji przedmiot postępowania. Zatem faktyczny brak przedmiotu sprawy (tj. jak twierdzi skarżący: "postępowanie badało fikcję") musi prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.