VII SA/Wa 2064/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M.S.B. i J.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2020 r.[...], na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania M.S- i J.B.- uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. [...] odmawiającą – po wznowieniu postępowania na wniosek pp. [...]- uchylenia decyzji własnej z [...] grudnia 2013 r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magistrali wodociągowej z instalacją telemetryczną (kanały telemetryczne) z [...] do Z-du Uzdatniania Wody w [...]- odcinka magistrali w Gminie[...], na działkach z obr.[...], [...][...]oraz [...] i umorzył postępowanie. Po przestawieniu specyfiki postępowania wznowieniowego organ zaznaczył, że jako podstawy wznowienia skarżący wskazali: art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a. i wyjaśnił, że postępowanie to podzielone jest na dwie fazy. Pierwszą stanowi etap wyjaśniający, podczas którego organ bada formalną dopuszczalność wszczęcia tego postępowania a więc, czy żądanie złożyła strona (oprócz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy zachowano termin i czy wskazano przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero po spełnieniu ww. warunków organ może merytorycznie badać przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć z art. 151 k.p.a. bądź odmówić wznowienia postępowania, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. GINB zaznaczył, że strona wskazująca, że dowód na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) musi złożyć orzeczenie sądowe stwierdzające ten fakt oraz że decyzję wydano w wyniku przestępstwa. Organ nie przeprowadza takich dowodów (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1123/99). Od powyższego warunku k.p.a. przewiduje w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. dwa wyjątki, z których żaden nie zachodził w tej sprawie. Wnioskodawcy nie złożyli orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokumenty w oparciu, o które wydano decyzję z [...] grudnia 2013 r. były sfałszowane, pomimo wezwania z [...] stycznia 2020 r. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. było zatem niedopuszczalne. Ponadto, skarżący wskazali również na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja wydana została w wyniku przestępstwa) poprzez jego niezastosowanie, "podczas gdy w świetle okoliczności sprawy mogło dojść do sfałszowania zgód na budowę magistrali", jednak również nie złożyli orzeczenia sądowego stwierdzającego popełnienie przestępstwa. Odnośnie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, organ wyjaśnił, że przesłanka do stwierdzenia nieważności nie podlega badaniu w postępowaniu wznowieniowym. Co do przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., organ wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skarżący zaś wnosząc o wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchybili ww. terminowi do złożenia wniosku. Organ zaznaczył, że strony swój interes prawny wywodzą z tytułu współwłasności działek nr ew. [...] i [...]w Ł. ([...]), które nabyli [...] października 2014 r. (akt not. rep.[...]). Następnie, w oparciu o art. 28 k.p.a. wyjaśnił pojęcie strony, które definiuje w sprawach pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, jako przepis szczególny. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują następcy prawni, którzy uzyskują interes prawny w miejsce zbywcy. Na poparcie tego stanowiska GINB obszernie powołał orzecznictwo. W wyniku zbycia nieruchomości przez Agencję Nieruchomości Rolnych skarżących wstąpili zatem w miejsce ww. strony. Decyzja z [...] grudnia 2013 r. została doręczona [...]stycznia 2014 r. Termin do złożenia wniosku o wznowienie upłynął zatem [...] lutego 2014 r., a wniosek strony złożyły [...] czerwca 2016 r., a więc po termie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2016r. sygn. II SA/Łd 1084/15). Organ zaznaczył, że J.B.wywodzi swój interes prawny również z prawa własności działki nr ew. [...] (KW Nr[...]), który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2013 r. Z pisma skarżących z [...] kwietnia 2016 r. do [...] w K. wynika, że mieli oni wiedzę o decyzji z [...] listopada 2013 r. przynajmniej[...]nie zostało wydane pozwolenie na budowę - decyzja nr [...]nie odnosi się do ww. działki, w związku z czym zachodzi wątpliwość co do legalności Państwa działań w tym zakresie". Odnośnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. GINB wskazał, że nową okolicznością wg. skarżących jest to, że "wytyczona linia magistrali wodnej na gruncie przebiega również przez działkę[...], na którą inwestor nie występował do nas o pozwolenie na wykonanie prac. Wskazujemy nadto, że co do działki [...] nie zostało wydane pozwolenie na budowę - decyzja nr [...]". Niemniej powyższe okoliczności skarżący podnosili już ww. piśmie z [...] kwietnia 2016 r. Termin do złożenia wniosku upłynął zatem [...] maja 2016 r., a żądanie na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. złożono [...] czerwca 2016 r., a więc z uchybieniem terminu. Z tej przyczyny wznowienie na tej podstawie również nie było możliwe. Kończąc GINB zaznaczył – powołując się na orzecznictwo – że jeżeli po wznowieniu postępowania organ dostrzeże, że wniosek złożono po terminie, to powinien postępowanie umorzyć (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. II OSK 923/15, wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r. II SA/Kr 335/16, wyrok NSA z 11 lipca 2014 r. II OSK 273/13). Skargę na powyższą decyzję złożyli M.S.i J.B.zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy mogło dojść do sfałszowania zgód na budowę, gdyż na niektórych zgodach mogły widnieć podpisy osób nieżyjących od 1999r.; 2) art. 148 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że skarżący uchybili terminowi do wznowienia powstępowania. Skarżący wnieśli o: uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania; zwrócenie się do właściwych Sądów Powszechnych, które prowadziły postępowania stron postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2013 r. o informację czy podpisy na zgodach złożyły osoby żyjące w tej dacie. Po przedstawieniu przebiegu postępowania – zaznaczyli, że GINB poczynił błędne ustalenia, bo z informacji skarżących wynika, że niektóre strony nie żyły już w dacie uzyskiwania zgód na budowę, wobec czego wątpliwa jest autentyczności podpisów na zgodach. Niektórzy spadkodawcy zmarli już w 1999 r. możliwe jest zatem sfałszowanie zgód, a zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powodu prawdopodobnego sfałszowania zgód doszło do wydania decyzji w wyniku przestępstwa (art. 270 k.k.). Nie ma konieczności stwierdzenia ww. prawomocnym wyrokiem w przypadku oczywistości czynu zabronionego, co ma miejsce wówczas, gdy z zestawienia dowodu ze stanem faktycznym wynika nieprawdziwość dowodu (wyrok NSA z 6. 09. 1999 r. IV SA 925/97. LEX nr 48239). Jeżeli zatem okaże się, że na zgodach widniał podpis osoby nieżyjącej, to oczywiste będzie, że popełniono czyn zabroniony. Nie ma przy tym znaczenia, czy przestępstwo wywarło wpływ na treść decyzji. Nie musi więc istnieć związek między decyzją a przestępstwem, a jedynie między przestępstwem a wydaniem decyzji. Taka interpretacja wynika z porównania treści art. 145 § 1 pkt 1 oraz 2 (B. Adamiak [w:] Komentarz, 2017, s. 768); wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7.03.2013 r., II SA/Go 1099/12, LEX nr 1305653). Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że uchybili terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wskazali, że nabyli własność działek[...],[...]w dniu [...] października 2014 r. aktem not. rep. A nr[...], w którym nie było informacji, że są one obciążone budową magistrali. Natomiast co do działki nr [...] skarżący nie brali udziału w postępowaniu zwyczajnym. Skarżący wprawdzie wiedzieli, że magistrala powstać na ich działkach, jednak nie mieli świadomości kto i kiedy wydał pozwolenie na budowę oraz czego decyzja ta dotyczyła. Z ww. pisma nie wynika taka świadomość. O wydaniu decyzji z [...] listopada 2013 r. i z [...] grudnia 2013 r. skarżący dowiedzieli [...] czerwca 2016 r. podczas wizyty w PINB-ie w K. Skoro wniosek złożyli [...] czerwca 2016 r., (uzupełniony 22 sierpnia 2016r.), to nie sposób uznać, że uchybili terminowi, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. - uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. odmawiającą – po wznowieniu postępowania na wniosek skarżących - uchylenia decyzji własnej z [..] grudnia 2013 r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [..] listopada 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanej inwestycji liniowej i umarzającą postępowanie. Na wstępie podkreślić trzeba, że złożenie podania o wznowienie postępowania inicjuje postępowanie wstępne przed właściwym organem, który ma obowiązek zbadać, czy zostały spełnione przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania wznowieniowego. W tej fazie organ wypowiada się jedynie co do tego, czy we wniosku wskazano podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a i nast., czy wniosek złożył podmiot posiadający przymiot strony (z wyłączeniem przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz czy zostały zachowane terminy do złożenia żądania, o których mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na tym etapie są zatem niedopuszczalne. Ponadto, organ związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku, a więc nie może odnosić się do innych podstaw. W świetle art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania może być wniesione ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Zróżnicowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w zależności od podstawy wznowienia obliguje organ do badania zachowania terminu odrębnie dla każdej z podstaw. Podkreślenia wymaga również to, że zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, a więc nie wystarczy samo uprawdopodobnienie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością pozwalającą na ustalenie, czy podanie wpłynęło z zachowaniem terminu. Niemniej, organ nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia weryfikacji w tym zakresie (por. wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt III SA 2802/97 LEX nr 34954). Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, gdyż narusza zasadę trwałości decyzji. Dodać ponadto trzeba, że termin ten nie podlega reaktywizacji w przypadku wystąpienia następstwa prawnego strony postępowania, która bez własnej winy nie brała w nim udziału (por. wyrok NSA z 21.07.2020 r., I OSK 3223/19, LEX nr 30454220. Tym samym bez względu na to, czy podmiotem wnioskującym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest sama strona, czy jej następca prawny, to miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. będzie biegł od daty dowiedzenia się strony o decyzji. Tylko jeżeli strona nie uzyskała takiej informacji, a uzyskał ją dopiero następca prawny, termin do złożenia wniosku będzie liczony od powzięcia takiej informacji przez następcę prawnego. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania na pozostałych podstawach terminem tym jest miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jest on zatem liczony od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona dowiedziała się, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Skoro – jak wskazano wyżej - termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. nie podlega reaktywizacji, to słusznie wskazał organ odwoławczy, że skarżący nie zachowali terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja ostateczna z [...] grudnia 2013 r. została bowiem doręczona uprzedniemu właścicielowi działek nr ew. [...] wL., to jest Agencji Nieruchomości Rolnych w dniu [...] stycznia 2014 r. Od tej daty biegł zatem termin miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, które zostało wniesione w dniu 13 czerwca 2016 r., a więc po jego upływie. Jako zasadne należało ocenić stanowisko GINB również w zakresie braku podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wznowienie ze względu na fałszerstwo dowodów, jak i popełnienie przestępstwa jest bowiem możliwe dopiero po prawomocnym ich stwierdzeniu orzeczeniem sądu lub orzeczeniem innego właściwego organu. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania w sprawie wznowienia postępowania o sfałszowaniu dowodów, czy wydaniu decyzji w wyniku przestępstwa, które należą wyłącznie do właściwości sądów. Z tego względu, w orzecznictwie jednoznaczne jest stanowisko, że wznowienie postepowania nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji oraz, że organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1913/15 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, żeby mogło dojść do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. organ musi dysponować prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, a takiego orzeczenia skarżący w tej sprawie nie złożyli. Stawiane przez skarżących zarzuty "sfałszowania dowodów" i w związku z tym wydania decyzji w wyniku przestępstwa poparte zostały wyłącznie przekonaniem stron wynikającym z odmiennej oceny tych dowodów. Wbrew zarzutom skargi, rację ma organ także co do tego, że nie zachodziły w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy wyjątki określone w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Pierwszy z nich obejmuje bowiem przypadek niewątpliwego sfałszowania dowodów, przy jednoczesnej niezbędności wznowienia postępowania w celu uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Drugi dopuszcza wznowienie postępowania wyłącznie w sytuacji, jeżeli postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wobec upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa, którymi najczęściej są przedawnienie ścigania i orzekania w sprawach przestępstw, amnestia, czy abolicja. Chodzi zatem o brak możliwości prowadzenia postępowania sądowego, pomimo dokonania czynu karalnego. Pozytywnie należało też ocenić argumentację przedstawioną odnośnie złożenia po terminie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowej okoliczności skarżący bowiem upatrywali w wytyczeniu inwestycji także na działce nr ew.[...], na co inwestor nie uzyskał ich zgody, a decyzja nr [...] (z [...] listopada 2013 r.) nie odnosi się do ww. działki. Niemniej na powyższą okoliczność skarżący wskazali już w - znajdującym się w aktach sprawy - piśmie z [...] kwietnia 2016 r. skierowanym do [...] w K., a zatem w tej dacie rozpoczął swój bieg miesięczny termin, o którym molwa w art. 148 § 1 k.p.a. i upływał w dniu [...] maja 2016 r. Natomiast wniosek – jak już wyżej wskazano - został złożony dopiero [...]czerwca 2016 r., Należało zatem podzielić stanowisko organu II instancji, że wznowienie postępowania, którego domagali się skarżący nie było możliwe zarówno z powodu uchybienia terminu do złożenia podania, jak i ze względu na niewskazanie orzeczenia sądu lub innego organu, a w takiej sytuacji zaskarżoną decyzją należało uchylić i postępowanie umorzyć. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.