VII SA/Wa 206/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Iwona Ścieszka (sprawozdawca) asesor WSA Marcin Maszczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 listopada 2025 r. nr KOC/6303/Ar/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 18 listopada 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2025 r., o zawieszeniu z urzędu na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 18 lutego 2027 r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]położonej przy ul. [...]w Dzielnicy [...][...]. Kolegium uwzględniło, że w dniu 18 sierpnia 2025 r. do Zarządu Dzielnicy [...] [...]wpłynął wniosek E.J. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozpoznania ww. wniosku, a następnie postanowieniem z [...] września 2025 r. zawiesił z urzędu postępowanie na okres 18 miesięcy licząc od dnia 18 sierpnia 2025 r., tj. do dnia 18 lutego 2027 r. odwołując się do treści art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Organ I instancji uwzględnił, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w obszarze, dla którego sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...]. Procedura planistyczna prowadzona jest w oparciu o uchwałę Rady [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie musiał być zgodny z planem ogólnym m. [...] , który jest obecnie w opracowaniu. Projekt planu ogólnego zakłada, że teren objęty wnioskiem E.J. z 18 sierpnia 2025 r., położony będzie w strefie 121SO, której profil funkcjonalny obejmować będzie: teren rolnictwa z zakazem zabudowy, teren infrastruktury technicznej oraz teren zieleni urządzonej. Tym samym zachodzi sprzeczność pomiędzy inwestycją objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego a przyszłymi zapisami planu miejscowego. Zdaniem organu pierwszej instancji, możliwe będzie również uchwalenie planu miejscowego w terminach określonych przepisami art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła E.J., odwołując się do wydanych już dla tej działki warunków zabudowy oraz wskazując na charakter zabudowy sąsiedniej. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Kolegium odwołało się do treści art. 62 u.p.z.p. wskazując, że przepisem tym wprowadzona została do procedury ustalenia warunków zabudowy instytucja zawieszenia postępowania. Przepis ten zawiera przy tym dwie odmienne regulacje co do podstaw zawieszenia postępowania i jego czasokresu, a także podstaw podjęcia zawieszonego postępowania. W art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przewidział zawieszenie fakultatywne. Daje on organowi właściwemu w sprawach ustalania warunków zabudowy możliwość zawieszenia postępowania na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Celem tego przepisu jest umożliwienie organom gminy przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów, dla których planu takiego nie uchwalono. Umożliwienie zawieszenia postępowania w oparciu o powyższą podstawę prawną stanowi uprawnienie mające na celu zabezpieczenie skutecznej realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania jako aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Ustawodawca pozostawił zatem kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy uznaniu organów, jednakże granice tego uznania wyznacza wstępna ocena materiałów planistycznych. Jeśli z materiałów tych wynika, że realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie rzeczywiście zachodzi sprzeczność pomiędzy wnioskiem inwestora a przeznaczeniem nieruchomości w opracowywanych dokumentach planistycznych, a która to sprzeczność uzasadnia zawieszenie postępowania. W świetle art. 13a ust. 5 pkt. 1 w zw. z art. 13a ust. 4 pkt. 1 oraz art. 20 ust. 3 u.p.z.p. zapisy planu będą musiały być zgodne z opracowywanym właśnie planem ogólnym m. [...], stąd pomimo braku na chwilę obecną projektu planu miejscowego dla obszaru objętego uchwałą Rady m. [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznać należy, że sprzeczność pomiędzy zapisami projektu planu ogólnego, a wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej Kolegium wskazywało, że drugim warunkiem zawieszenia postępowania jest wystąpienie na dzień zawieszenia postępowania, realnej szansy uchwalenia planu miejscowego, bądź też wyłożenia projektu planu miejscowego, co umożliwi zawieszenie postępowania na kolejne 6 miesięcy. Z informacji zamieszczonych przez Urząd m. [...]na stronie internetowej wynika że projekt planu ogólnego zostanie przedłożony do uchwalenia Radzie m. [...] najpewniej w czerwcu 2026 r. Zgodnie z art. 27a u.p.z.p. plan miejscowy albo jego zmiana może być sporządzany w trakcie sporządzania planu ogólnego albo jego zmiany. Oznacza to, że w okresie bezpośrednio następującym po wejściu w życie uchwały w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego, może dojść do wyłożenia, a następnie uchwalenia planu miejscowego. Można zatem założyć, że do 18 lutego 2027 r. może dojść do uchwalenia planu miejscowego, bądź też do wyłożenia projektu planu, co umożliwi wydłużenia okresu zawieszenia na kolejne 6 miesięcy. Odnosząc się do uwag złożonych w zażaleniu, Kolegium zaznaczało, że podstawą zawieszenia postępowania jest sprzeczność parametrów inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z projektem planu miejscowego. Sprzeciw właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wobec proponowanych zapisów projektu planu miejscowego, może zostać wyrażony w ramach procedury planistycznej i przewidywanych terminów na jego przedłożenie. Dla zawieszenia postępowania nie ma też znaczenia, że dla przedmiotowego terenu zostały wydane wcześniej decyzje o warunkach zabudowy, gdyż uchwalany plan miejscowy nie musi być z nimi zgodny. W skardze na powyższe postanowienie E.J. wyraziła swój sprzeciw co do zawieszenia postępowania wnosząc o "wycofanie zawieszenia postępowania" i wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zarusza ono przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę do jego wydania. Podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć odnoszących się do wniosku skarżącej z dnia 18 sierpnia 2025 r. stanowił art. 62 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zawieszenie postępowania może ulec przedłużeniu na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego. (art. 62 ust. 3 u.p.z.p.) Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie było zasadniczych sporów co do możliwości zastosowania powyższego przepisu. W wyroku z 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 42/22 (CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślał, że skoro miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada jednak na organ obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 489/19, CBOSA). Rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 899/23, CBOSA) Dokonując analizy w przedmiotowym zakresie organ powinien zatem zbadać stan zaawansowania prac planistycznych i w oparciu o podyktowane tej okoliczności ustalenia rozważyć następnie, czy istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu. W takim bowiem przypadku należałoby uznać, że istnieją podstawy do zawieszenia postępowania wywołanego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., a więc do czasu ewentualnego zakończenia prac planistycznych. Natomiast w sytuacji, gdy konieczne w procedurze planistycznej czynności nie zostały jeszcze przeprowadzone, a wymagają one znacznej ilości czasu, wówczas brak argumentów przemawiających za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie organy uwzględniając charakter inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uznały, że pozostaje on w kolizji z planowanymi przez Gminę ustaleniami przewidzianymi tego terenu w projektowanym planie ogólnym, jako nadrzędnym akcie prawa miejscowego, wyznaczającym ramy przeznaczenia terenów i parametrów zabudowy dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile zgodzić się należy z organami, że nowe plany miejscowe muszą być zgodne z planami ogólnymi, o tyle podkreślenia wymaga, że procedura planistyczna obszaru, na którym znajduje się działka inwestycyjna jest prowadzona w oparciu o uchwałę Rady m. [...]nr [...]z dnia [...] czerwca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]w rejonie ulicy [...]. Zdaniem Sądu, wypowiadające się w sprawie organy nie wykazały w sposób przekonujący prawdopodobieństwa, że kolizja pomiędzy sporną inwestycją a projektowanym profilem funkcjonalnym wskazanym w projekcie planu ogólnego, wyznaczającym powinność ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zrealizuje się oraz sformalizuje przed upływem terminu określonego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organy położyły akcent jedynie na sprzeczność wnioskowanego zamierzenia z przeznaczeniem terenu inwestycyjnego przewidzianym w projekcie planu ogólnego. Tymczasem trzeba wyjaśnić, że art. 62 ust. 1 nawiązuje w swojej treści wyraźnie do "planu miejscowego" a nie do planu ogólnego i dlatego sprzeczność z projektem tego ostatniego dokumentu nie może sama w sobie uzasadniać zastosowania niniejszej normy. Niezgodność z planem ogólnym mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do zastosowania powyższego przepisu ale tylko w sytuacji, gdyby ów plan ogólny został już uchwalony i miał moc obowiązującą, jako że dopiero wtedy jego postanowienia rzutowałyby w sposób wiążący na kształt projektowanego planu miejscowego i determinowałyby jego przyszłe zapisy dotyczące przeznaczenia poszczególnych, objętych nim terenów. W warunkach rozpoznanej sprawy jest poza sporem, że plan ogólny dla Miasta [...] nie został dotychczas uchwalony, a z ostatniej widniejącej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta informacji wynika, że 8 stycznia 2026 r. opublikowano dopiero obwieszenie o wydłużeniu terminu konsultacji społecznych jego projektu do 9 lutego 2026 r. Jak przy tym wyjaśniono wyżej, brak zgodności spornej inwestycji z projektem planu ogólnego nie stanowi formalnej przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Równocześnie, w ramach procedury dotyczącej uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiadomo tylko tyle, że podjęto uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia. Zaskarżone postanowienie narusza zatem normę prawa materialnego zawartą w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie wykazano zasadności jego zastosowania. Nadto organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jako że rozstrzygnięcie nie zostało poparte ustaleniami mogącymi potwierdzać istnienie przesłanek zawieszenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. Powyższe okoliczności wyczerpują przesłankę uwzględniania wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powyższej ustawy, tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze zbada jej okoliczności i w szczególności wskaże, czy - a jeżeli tak to jakie - czynności podjęto w ramach uchwalania planu miejscowego. Następnie, mając na względzie konkluzje płynące wprost z niniejszego wyroku powtórnie oceni, czy istnieją podstawy do przyjęcia prawdopodobieństwa, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostanie uchwalony w terminie, o którym mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., ewentualnie - o ile nastąpi wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (a nie planu ogólnego) - w terminie przedłużonym na zasadzie art. 61 ust. 3 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu wydanych w sprawie postanowień. Koszty postępowania, o których Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmują uiszczony od skargi wpis sądowy w kwocie 100 złotych.