VII SA/Wa 2052/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiotem skargi W. S. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z [...] października 2018 r. nr [...] wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Starosta Z. (dalej: "Starosta") działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej: "Prawo budowlane") zatwierdził projekt budowlany i udzielił W pozwolenia na budowę dwóch wielorodzinnych budynków mieszkalnych, na terenie działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Z. W dniu 29 listopada 2017 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Decyzją z [...] maja 2018 r. znak: [...] Wojewoda - [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") stwierdził: - pkt 1) wydanie decyzji Starosty z [...] maja 2016 r., w części dotyczącej budynku A z naruszeniem prawa wskazując, że nie stwierdza nieważności ww. decyzji w tej części ze względu na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych, - pkt 2) nieważność decyzji Starosty w części dotyczącej budynku B. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że na terenie przeznaczonym pod budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2008 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...],[...]), zmieniony następnie uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Z 20 marca 2013 r., poz. [...]). Z planu tego wynika, że działki o nr [...] i [...], zlokalizowane przy ul. [...] w [...], na których realizowana jest przedmiotowa inwestycja znajdują się w jednostce planistycznej MWU1 (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami). Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu dla ww. działek ustala się prawo do lokalizacji wolnostojących budynków mieszkalno - usługowych w ramach obowiązującej linii zabudowy o wysokości max., trzech kondygnacji nadziemnych. Tymczasem zdaniem Wojewody z przekrojów budynków mieszkalnych oraz rysunków elewacji, zawartych w projekcie budowlanym jednoznacznie wynika, że najniższa kondygnacja każdego z budynków jest zgłębiona tylko z trzech stron tzn. od północy, wschodu i południa. Natomiast od strony zachodniej kondygnacja ta w obu budynkach na całej jej długości nie jest w ogóle zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do budynku terenu. Na całej długości najniższej kondygnacji budynków znajdują się bowiem bramy wjazdowe do garaży. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że jeżeli najniższa kondygnacja budynków nie jest zagłębiona, zgodnie z § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), ze wszystkich stron, to nieuprawnione jest uznanie jej za kondygnację podziemną. Tym samym budynki te nie składają się z trzech, lecz czterech kondygnacji nadziemnych. To zdaniem Wojewody oznacza, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. § 15.1 pkt 1, a więc rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powinna być więc wyeliminowana z obrotu prawnego w części dotyczącej budynku B. Natomiast w części w części dotyczącej budynku A, ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci oddania budynku A do użytkowania i wyodrębnienia w nim samodzielnych lokali oraz zawarcia przez inwestora umów sprzedaży lokali z osobami fizycznymi, należy pozostawić ją w obrocie prawnym i stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Odwołanie od decyzji Wojewody z [...] maja 2018 r. złożył skarżący. Opisaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r. GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej pkt 1 (tj. stwierdzającej wydanie decyzji Starosty w części dotyczącej budynku A z naruszeniem prawa oraz nie stwierdzającej nieważności ww. decyzji w tej części ze względu na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych) i w tej części stwierdził nieważność decyzji Starosty z [...] maja 2016 r., a w pozostałej części dotyczącej pkt 2 decyzji (tj. stwierdzającej nieważność ww. decyzji Starosty, w części dotyczącej budynku B) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego wskazał, że wbrew twierdzeniom Wojewody uzyskanie prawa własności nieruchomości przez podmiot trzeci w drodze umowy cywilnoprawnej nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] maja 2016 r. o pozwoleniu na budowę. W ocenie GINB użyte przez ustawodawcę określenie "skutki prawne" wskazuje, że nie chodzi tu o faktyczne wykonanie decyzji i możliwości faktycznego przywrócenia stanu poprzedniego, lecz o możliwości prawnego usunięcia z obrotu prawnego wadliwej decyzji. W niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego takie możliwości prawne istnieją. Przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a. nadzwyczajny tryb postępowania zezwala bowiem organom administracji na usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wymienionymi w tym przepisie wadami. GINB podniósł, że kontrolowana decyzja Starosty z [...] maja 2016 r. dotyczy pozwolenia na budowę określonego w niej obiektu, a nie obrotu nieruchomościami. Stąd też zbycie tego obiektu innemu podmiotowi, z uwagi na przedmiot tej decyzji, pozostaje bez znaczenia dla oceny ewentualnego wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych Zdaniem GINB w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw, by Wojewoda na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie decyzji Starosty w części dotyczącej budynku A z naruszeniem prawa oraz nie stwierdził nieważności decyzji w tej części ze względu na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc się natomiast do kwestii uznania przez Wojewodę, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, GINB wyjaśnił, że istotnie takie naruszenie ma miejsce, jednak w innym aspekcie niż stwierdził to Wojewoda. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 3 pkt 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji Starosty tj. [...] maja 2016 r.) za kondygnację nadziemną należy rozumieć każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną. Z § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia wynika natomiast, że za kondygnację podziemną należy rozumieć każdą kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Na podstawie przekroju budynków mieszkalnych oraz rysunków elewacji, zawartych w projekcie budowlanym GINB stwierdził, że najniższa kondygnacja każdego z budynków istotnie jest zagłębiona tylko z trzech stron. Jednakże aktualne brzmienie § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewiduje, że za kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Zdaniem GINB, z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji (mapa sytuacyjno - wysokościowa dla celów projektowych - projekt zagospodarowania terenu - Tom I, k. 65, rysunki elewacji — Tom II i III k. 31 -34,) wynika, że najniższa kondygnacja budynków A i B zagłębiona jest poniżej poziomu przylegającego do niej terenu od strony północnej, południowej i wschodniej. Mając na względzie przywołaną powyżej "nową" definicję kondygnacji podziemnej należy przyjąć, że budynek A i B jest budynkiem trzykondygnacyjnym (kondygnacje nadziemne) z całkowitym podpiwniczeniem. Organ odwoławczy wskazał, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] maja 2016 r., w sytuacji, gdy obecne brzmienie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych tj. § 3 pkt 17, pozwala na uznanie przedmiotowej inwestycji za zgodną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, byłoby zdaniem GINB wadliwe. Kontrolowana decyzja Starosty nie wywołuje bowiem negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, inwestycja realizowana na jej podstawie nie ingeruje również w ład przestrzenny i architektoniczny okolicy. Dalej GINB wyjaśnił, że z części opisowej projektu (pkt 7 - tom II i III - forma i funkcja obiektu, rys. nr A11, rzut dachu budynek B, str. 36 tom III i rys. nr A11, rzut dachu budynek A, str. 30 tom II) wynika, że budynek A i B posiadają konstrukcję dachu drewnianą, dwuspadową o kącie nachylenia 30°. Z § 15 ust. 1 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że minimalna intensywność zabudowy winna wynosić 20 %, a maksymalna intensywność zabudowy winna wynosić 40% mierzona jako powierzchnia zabudowy dla każdej działki budowlanej. Jak wynika z projektu budowlanego (opis techniczny do projektu zagospodarowania działki/bilans terenu - tom I, pkt 5) powierzchnia zabudowy została określona na 661,00 m2 (dwa budynki po 330,5 m2 każdy), tj. 24,2 % powierzchni całkowitej działek. Powyższy warunek został zachowany dla każdej z działek inwestycyjnych. Powierzchnia działek nr [...] i [...] wynosi odpowiednio 1294 m2 i 1438 m2. Iloraz powierzchni zabudowy działki o nr [...] (330,5 m2) i jej powierzchni wynosi ok. 25%. Iloraz powierzchni zabudowy działki o [...] (330,5 m2) i jej powierzchni wynosi 23,9%. Powierzchnia biologicznie czynna została określona w § 15 ust 1 pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na min 35 % terenu działki. W projekcie budowlanym (opis techniczny do projektu zagospodarowania działki/bilans terenu - tom I, pkt 5) wskazano, że obejmuje ona 38,3 % powierzchni działek. Z uwagi na fakt, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie została określona powierzchnia biologicznie czynna dla każdej działki, to nie można jednoznacznie stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez niespełnienie warunku określonego w § 15 ust. 1 pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spornej inwestycji zdaniem GINB nie można również zarzucić naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie z § 15 ust 1 pkt 7 planu inwestor zobowiązany był do zapewnienia miejsca postojowego na każde mieszkanie (po 12 mieszkań w budynku A i B) w formie otwartego placu parkingowego na terenie, wiat, lub garażu podziemnego. Z projektu budowlanego wynika, że zapewniono po 6 miejsc postojowych w garażu podziemnym w budynku A i B, oraz 14 miejsc postojowych (w tym 2 dla osób niepełnosprawnych) na placu parkingowym zlokalizowanym na działce o nr [...]. Organ przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściana zachodnia budynku A z otworami została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] w najbliższym punkcie w odległości około 7,5 m, ściana północna z otworami została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] w odległości 6 m, ściana wschodnia z otworami okiennymi została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] w odległości 4,63 m, część ściany południowej z otworami została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] w najbliższym punkcie w odległości ok 3,67, w najdalszym w odległości ok. 5 m. Przywołując także treść art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) GINB wskazał, że biorąc pod uwagę wymiary działki nr [...] i jej położenie - nie może zostać ona uznana za działkę budowlaną. Ponadto zgodnie z obowiązującym w chwili obecnej § 12 ust. 10 ww. rozporządzenia zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" wynika, że teren na którym znajduje się działka nr [...] został przeznaczony na komunikację pieszą. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściana zachodnia budynku B z otworami została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] w odległości 7,22 m, ściana północna z otworami została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] w odległości 6 m, ściana wschodnia z otworami okiennymi została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] w najbliższym punkcie w odległości ok. 11 m, ściana południowa została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] w odległości 5,19 m. Uznając, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa GINB podniósł, że z akt sprawy wynika zlokalizowanie na działce nr [...] (przy ul. [...] w Z) stacji paliw. Wskazał, że w związku z tym ustaleniem, pismem z 17 sierpnia 2018 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z o przesłanie kompletu akt administracyjnych (wraz z projektem budowlanym), dotyczących stacji paliw zlokalizowanej na działce nr [...] oraz udzielenie informacji, czy stacja ta funkcjonuje zgodnie z przyjętym charakterem działalności. Starosta Z przy piśmie z [...] września 2018 r. znak: [...], przesłał akta sprawy dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem propan - butan na działce nr [...] oraz pozwolenia na budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej, dobudowę sanitariatów i przebudowę budynku administracyjnego na bar-kawiarnię z pomieszczeniami socjalnymi. W wyniku analizy przesłanych akt, w szczególności projektów zagospodarowania terenu ww. inwestycji (sporządzonych na mapie do celów projektowych zaktualizowanej na dzień 25 lipca 2000 r.), GINB stwierdził, że na działce nr [...] został zaprojektowany naziemny zbiornik na gaz oraz dystrybutor gazu (odmierzacz gazu). Stwierdził ponadto, że na mapie do celów projektowych zaktualizowanej na dzień 13 maja 2013 r., (na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji) nie została przedstawiona stacja tankowania gazem propan - butan na działce nr [...] , w miejscu i kształcie uwidocznionym na projekcie zagospodarowania terenu stacji tankowania gazem. W związku z powyższym GINB wyjaśnił, że pismem z 20 grudnia 2018 r. zwrócił się do PINB dla powiatu [...] oraz pismem z 18 stycznia 2019 r., do P. S.A. z prośbą o przesłanie inwentaryzacji powykonawczej stacji paliw zlokalizowanej na działce nr [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo, PINB wskazał, że nie jest w posiadaniu ww. dokumentu (pismo z 15 stycznia 2019 r.). Natomiast P. S.A. nie udzieliło odpowiedzi. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że ze znajdującego się w projekcie budowlanym dokumentu pn. "analiza zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego i fali nadciśnienia spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem płynnym propan-butan" opracowanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych A. S., wynika, że na działce nr [...] znajduje się dystrybutor gazu (odmierzacz gazu), w którego sąsiedztwie usytuowany jest podziemny zbiornik na gaz propan-butan o pojemności 4,85 m3. W związku z powyższym zdaniem GINB przyjąć należało, że na działce nr [...] istnieje zbiornik na gaz oraz odmierzacz gazu w kształcie i miejscu uwidocznionym na projekcie zagospodarowania terenu spornej inwestycji. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek A znajduje się w odległości około 21 m od odmierzacza gazu płynnego oraz około 17,5 m od podziemnego zbiornika gazu. Natomiast budynek B został zaprojektowany w odległości około 23 m od odmierzacza gazu płynnego i około 19 m od podziemnego zbiornika gazu. Powyższe, zdaniem GINB potwierdza znajdująca się w projekcie budowlanym ww. analiza opracowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych A. S. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania analizowanego pozwolenia na budowę, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odwołując się do poglądów judykatury GINB wyjaśnił, że przepisem odrębnym zwiększającym powyższe minimalne odległości jest m.in. § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie z 21 listopada 2005 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1853 według stanu prawnego na dzień 18 maja 2016 r. – dalej: "rozporządzenie z 21 listopada 2005 r."), zgodnie z którym magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego w odległości nie mniejszej niż 60 m. Z kolei § 124 ust. 2 ww. rozporządzenie przewiduje przypadki zmniejszenia o połowę odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5. Jednakże zdaniem GINB przedmiotowe budynki mieszkalne wielorodzinne zostały zaprojektowane w odległości mniejszej niż wymagane 30 m (w przypadku zbiornika podziemnego) oraz w znacznie mniejszej odległości niż wymagane 60 m (w przypadku odmierzacza gazu), co stanowi w ocenie organu rażące naruszenie § 12 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. Powołując się na orzecznictwo sądowadministracyjne organ wskazał, że przepisy ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. znajdują zastosowanie także w przypadku lokalizacji budynków przy istniejących obiektach budowlanych przeznaczonych do magazynowania przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów. Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny prawodawca regulowałby wyłącznie budowę stacji paliw (odległość nowo budowanej stacji od innych budynków), a nie brał pod uwagę przypadku odwrotnego, a mianowicie lokalizacji budynku w pobliżu już istniejącej stacji paliw. W sytuacji awarii, wybuchu lub pożaru skutki takiego zdarzenia zaistnieją niezależnie od tego czy najpierw wybudowano stację paliw, czy inne obiekty w sąsiedztwie tej stacji. Z tego też względu przy projektowaniu nowego obiektu budowlanego w sąsiedztwie istniejącej stacji gazu, należało usytuować go w takiej odległości od przedmiotowej stacji, która gwarantuje jego bezpieczeństwo w razie potencjalnego wybuchu Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższego naruszenia, GINB zwrócił uwagę, że wprowadzenie limitów odległości magazynów butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzaczy tego gazu oraz zbiorników gazu płynnego służy zapewnieniu bezpieczeństwa innych obiektów w razie wystąpienia awarii. Powyższej oceny zdaniem organu odwoławczego nie zmienia znajdująca się w aktach sprawy analiza zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego i fali nadciśnienia spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem płynnym propan-buta. Zawarte w tej opinii analizy ryzyka wybuchu i strefy tego wybuchu mogłyby mieć znaczenie w przypadku wystąpienia o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, do których bez wątpienia zaliczają się przepisy ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., co zostało w opinii tej wskazane. GINB podkreślił, że z akt sprawy wynika (pismo Starosty Z. z [...] października 2018 r.), że inwestor nie zwracał się o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w związku z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję GINB z [...] czerwca 2019 r. skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody, podnosząc zarzut naruszenia: 1) prawa materialnego tj.: a) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust 1, § 124 ust 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej, produktów naftowych i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że Starosta w sposób nieprawidłowy sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, podczas gdy w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. w ogóle nie miały zastosowania; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przy wydaniu przez Starostę decyzji z dnia [...] maja 2016 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzona winna być jej nieważność, podczas gdy w praktyce organów administracji publicznej oraz w orzecznictwie sądowym ukształtowały się dwie możliwe i rozbieżne interpretacje dotyczące konieczności stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. przy projektowaniu budynków mieszkalnych z zachowaniem odległości od istniejącej stacji paliw wskazanych w tym rozporządzeniu, a w konsekwencji uniemożliwia to spełnienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji Starosty; b) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji nie doprowadziło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy konsekwencją uprawomocnienia się decyzji Starosty było nie tylko ukończenie i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku A, lecz także wyodrębnienie samodzielnych lokali oraz sprzedaż nieruchomości lokalowych osobom fizycznym, a organy administracji publicznej nie są władne do odwrócenia skutków prawnych w sferze prawa cywilnego; c) art. 139 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty z [...] maja 2016 r. rażąco narusza prawo i w konsekwencji orzeczenie przez GINB na niekorzyść skarżącego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację zawartą w zrzutach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy, weryfikuje samo rozstrzygnięcie. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W zaskarżonej decyzji GINB stwierdzono, że rozstrzygnięcie Starosty z [...] maja 2016 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę dwóch wielorodzinnych budynków mieszkalnych, na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Z jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach sprawy należało bowiem przyjąć, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania. W ocenie Sądu, decyzja GINB jest prawidłowa. Poprzedzona została właściwymi ustaleniami (co do stanu faktycznego jak i prawnego), uwzględniającymi charakter postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, przy szczególnym zwróceniu uwagi na kwestię usytuowania dwóch wielorodzinnych budynków mieszkalnych względem istniejącej na sąsiedniej działce (nr [...]) stacji tankowania gazem propan – butan. Organ odwoławczy w wyniku analizy akt sprawy prawidłowo ustalił, że na mapie do celów projektowych zaktualizowanej na dzień 13 maja 2013 r., na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ww. stacja tankowania gazem nie została przedstawiona w miejscu i kształcie uwidocznionym na projekcie zagospodarowania terenu stacji tankowania gazem. Natomiast z akt administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę stacji paliw (przesłanych na wniosek GINB przez Starostwo Powiatowe w Z.) bezspornie wynika, że na działce nr [...] został zaprojektowany podziemny zbiornik na gaz o pojemności 4,85 m3 oraz dystrybutor gazu (odmierzacz gazu). Prawidłowo również GINB ustalił, w oparciu o projekt zagospodarowania terenu, jak i załączoną do projektu budowlanego spornej inwestycji "analizę zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego i fali nadciśnienia spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem płynnym propan-butan" opracowanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych A. S., że budynek A znajduje się w odległości ok. 21 m od odmierzacza gazu płynnego oraz ok. 17,5 m od podziemnego zbiornika gazu. Natomiast budynek B został zaprojektowany w odległości ok. 23 m od odmierzacza gazu płynnego i około 19 m od podziemnego zbiornika gazu. Tych ustaleń organu odwoławczego skarżący w zasadzie nie kwestionuje. Nie zgadza się natomiast z oceną organu odwoławczego, że takie usytuowanie spornych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, względem istniejącej stacji tankowania gazem, rażąco narusza prawo. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Zasadnie w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Zważyć przy tym trzeba, że w myśl pierwszego z wymienionych przepisów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ obowiązany był sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Czyniąc ustalenia w tym kontekście w niniejszej sprawie i biorąc pod uwagę § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r., nie mógł zaś zaakceptować budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który został zaprojektowany w odległości mniejszej niż 30 m (w przypadku zbiornika podziemnego) i w znacznie mniejszej odległości niż wymagane 60 m (w przypadku odmierzacza gazu). Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania analizowanego pozwolenia na budowę, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sąd podziela ocenę organu, wyrażaną również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2735/17 – publ. Cbosa), że przepisem odrębnym zwiększającym powyższe minimalne odległości jest m.in. § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, który stanowi, że magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego w odległości nie mniejszej niż 60 m. Z kolei § 124 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje, że odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5 mogą być zmniejszone o połowę w przypadku: 1) zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4; 2) gdy masa składowanego gazu płynnego nie przekracza 440 kg i butle są składowane w kontenerach o konstrukcji ażurowej; 3) zbiorników podziemnych. Prawidłowo więc GINB za wadliwe uznał zatwierdzenie projektu przewidującego takie usytuowanie obiektu – wskazujące na niedokonanie przez organ właściwych sprawdzeń na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dokonując gradacji stwierdzonego w sprawie naruszenia organ ten prawidłowo stwierdził, że ma ono charakter rażący. Wskazane uchybienie ma bowiem szczególną wagę, jeśli zważy się na kwestię bezpieczeństwa użytkowników budynków mieszkalnych pozostających w bezpośrednim otoczeniu ww. stacji tankowania gazem propan – butan. W tym też kontekście, biorąc pod uwagę treść skargi, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia argumentacji organu. Tym samym nie znalazł akceptacji dla poglądu skarżącego "o braku konieczności stosowania norm rozporządzenia Ministra Gospodarki, zgodnie z wykładnią językową § 3 tego rozporządzenia". Zdaniem Sądu przy uwzględnieniu oczywistych celów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przepływowe dalekosiężne służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że przepisy tego rozporządzenia - z uwagi na treść § 3 ust. 1 - znajdują zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych funkcjonalnie związanych z produktami i ropą naftową. Sąd miał bowiem na uwadze, że przy stosowaniu normy prawa należy zawsze uwzględniać realizację wartości stanowiących cel konkretnej regulacji prawnej. W tym ujęciu mówi się o wykładni celowościowej jako o rodzaju wykładni funkcjonalnej. Przepis powinien być tłumaczony tak, żeby był najlepszym środkiem do osiągnięcia celu w jakim powstał akt prawny. Kierowanie się celowością normy pozwala na wydanie racjonalnego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA można przytoczyć przykłady zastosowania wykładni celowościowej, niezbędnej dla unikania dowolności wykładni wyrażeń normatywnych. Chodzi o uwzględnienie nie tylko uwarunkowań zewnętrznych wynikających z chronionych wartości w całym systemie prawa, ale i z wartości i zasad leżących u podstaw danego aktu normatywnego (zob. wyrok NSA z 20 listopada 1990 r., II SA 759/90; OSP 1991, nr 7-8, poz. 178). Uważa się nawet, że pomijanie celu regulacji prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie przy pomocy analizy słów jest głównym i najczęściej występującym błędem w rozumieniu i stosowaniu prawa administracyjnego. W konsekwencji nie można tracić z pola widzenia intencji, która przyświecała prawodawcy w ścisłym określeniu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przepływowe dalekosiężne służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie, to jest ochrony przede wszystkim zdrowia, życia i mienia. I właśnie z tych przyczyn Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - nie podzielił stanowiska zajętego w skardze. Nieracjonalne jest bowiem twierdzenie, że w sytuacji budowy stacji paliw w pobliżu budynków mieszkalnych, czy użyteczności publicznej odległość 60 m musi zostać zachowana, a jeżeli inwestor planuje wznieść budynek w pobliżu stacji to przepisy te nie znajdują zastosowania. Wprowadzenie limitów odległości odmierzaczy gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego służy zapewnieniu bezpieczeństwa innych obiektów w razie wystąpienia awarii. Jak już wskazano powyżej, niezachowanie podanych odległości budynku do odmierzacza gazu i podziemnego zbiornika stwarza zagrożenie wybuchem. Rację ma także organ, że powyższe naruszenie jest oczywiste i bezsporne. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd zauważa jednocześnie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Takim też rozumieniem ww. przepisu kierował się GINB orzekając w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę charakter przepisów, oczywistość ich naruszenia oraz skutki wywołane badanym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie do zaakceptowania, wobec ww. ustaleń, ale także brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b – d Prawa budowlanego. Kwestiom bezpieczeństwa związanego z projektowaniem i budową budynku mieszkalnego należało w tym przypadku przypisać wartość nadrzędną i uwzględnić dokonując gradacji stwierdzonego naruszenia. Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego, że wydanie decyzji Starosty z 18 maja 2016 r. i zrealizowanie na jej podstawie inwestycji, a w konsekwencji uzyskanie prawa własności nieruchomości przez osoby trzecie i sprzedaż położonych na niej lokali nowym właścicielom, nie doprowadziło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Nieuzasadniony tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji także wtedy, gdy "decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne. W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Obojętne jest także, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego (por. W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi Langowi, Warszawa 2009, s. 75 i n.). Jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 68 i n.). Podzielając te stanowiska doktrynalne stwierdzić wypada, że jeżeli organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdy wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie prezentowany jest pogląd (który Sąd w składzie orzekającym podziela), wedle którego zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze, związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, jakie ta decyzja miałaby wywołać. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 1952/11, LEX nr 1367337). Nie jest tak, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., I OSK 1505/12, LEX nr 1282385). Chybiony jest zatem zarzut skargi, co do nieodwracalnych skutków prawnych, jakie miałaby wywołać realizacja inwestycji na podstawie źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wyrażone w skardze stanowisko dotyczące interpretacji art. 156 § 2 K.p.a. uznać należy za błędne. Skarżący ocenia nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów, działanie przez inwestora na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę kwantyfikuje zrealizowane obiekty, ale jedynie w zakresie oceny legalności wykonanych robót. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. tj. wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Przepis ten przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Tylko w sytuacji gdy uchybienie organu I instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony. GINB prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw, by Wojewoda stwierdził wydanie przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budynku A z naruszeniem prawa i nie stwierdził nieważności decyzji w tej części ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Ze wszystkich wyżej wymienionych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.