VII SA/Wa 2048/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2022 r., znak DOA.7110.154.2022.MMM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie. I. 1. Zaskarżoną decyzją z 27 lipca 2022 r., znak DOA.7110.154.2022.MMM Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. W., reprezentowanego przez r. pr. J.K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 21 kwietnia 2022 r., Nr 344/0PON/2022 - utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że ww. decyzją z 21 kwietnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył wszczęte na wniosek W. W. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.S. pozwolenia na budowę budynku strzelnicy sportowej wraz z towarzyszącymi usługami (handel i biura) na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości M., gmina M.. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego W. W. reprezentowany przez r. pr. J. K. złożył odwołanie. GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na orzecznictwo GINB stwierdził, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Pr. bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Art. 28 ust. 2 Pr. bud., wprowadzony do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalonego dotąd wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to z m.in. z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493). Również w literaturze podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, iż osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., s.325 i n.). Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym. Jak podkreśla się w judykaturze, celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości. Jednocześnie, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07; wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2112/17; wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1080/18; wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1716/19; wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2272/19). Art. 3 ust 20 Pr. bud. w obecnym brzmieniu został wprowadzony do systemu prawa na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że Wiesław W. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r., nr [...]. Swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] wywodzi z prawa współwłasności działki nr ewid. [...] położonej w R., co powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...] przedmiotem inwestycji jest budowa odkrytej strzelnicy sportowej oraz jednokondygnacyjnego budynku zabezpieczenia technicznego wraz z towarzyszącymi usługami tj. sklepem, rusznikarzem, magazynem, wraz z infrastrukturą techniczną oraz parkingiem zlokalizowanym od strony frontowej budynku na działkach nr ewid. [...] i [...] przy al. J. w M.. Działka nr ewid. [...] (należąca do skarżącego) nie jest objęta projektem zagospodarowania terenu. W związku z tym organ odwoławczy w celu określenia usytuowania spornej inwestycji względem działki skarżącego posługiwał się wydrukiem z portalu www.geoportal.gov.pl. Analiza projektu zagospodarowania terenu oraz danych pochodzących z ww. portalu wykazała, że odkryte stanowiska strzelnicze zostały zaplanowane w odległości ok. 179 m od granicy działki nr ewid. [...] W. W., natomiast budynek zabezpieczenia technicznego strzelnicy znajdujący się przed stanowiskami strzelniczymi został zaplanowany w odległości ok. 159 m od granicy działki nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] jest zabudowana budynkami (w tym budynkiem mieszkalnym), zaś inwestycja jest oddzielona od niej działki działkami nr ewid. [...] (działka drogowa), [...], [...], [...], [...] (działki drogowe stanowiące część Al. J.), [...], [...] (działka drogowa). Mając na uwadze usytuowanie odkrytych stanowisk strzelniczych oraz ww. budynku zabezpieczenia technicznego strzelnicy należało więc stwierdzić, że działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, która nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy działki nr ewid. [...]. W. W. może bez przeszkód zabudować należącą do niego działkę, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na możliwość jej zabudowy. Działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie budynków), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00). Nie wpływa również na ochronę przeciwpożarową (§ 271 i n. ww. rozporządzenia), jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja). Okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują tym samym jednoznacznie, że działka nr ewid. [...] stanowiąca współwłasność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, on sam zaś nie jest ograniczony w możliwości jej zabudowy. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu dotyczącej naruszenia przez organ wojewódzki art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie jest narażona na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu pochodzącego ze strzelnicy oraz wskazującej, że na działce skarżącego występuje przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu, co obrazuje załączony do projektu budowlanego operat akustyczny wraz ze szkicem GINB wyjaśnił, że okoliczność, iż skarżący, jako współwłaściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji odczuwa skutki jej funkcjonowania (hałas) nie oznacza, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. Obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć niedogodności czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Organ odwoławczy nie dopatrzył się ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zabudowy działki należącej do skarżącego, która jest już zabudowana 2 budynkami, w tym budynkiem mieszkalnym. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W świetle powyższego należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 kwietnia 2022 r., Nr 344/OPON/2022, znak: Wl-ll.7840.21.17.2021.KG. 2. Z tą decyzja nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik datowanym na 31 sierpnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: "1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że Strona nie posiada interesu prawnego w sprawie, wskutek czego nie posiada przymiotu strony przedmiotowego postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy co doprowadziło do przyjęcia przez organ założenia, iż nieruchomość Skarżącego nie jest narażona na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu ze względu na emisje pochodzące ze strzelnicy". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że jej zdaniem GINB naruszył 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie, wskutek czego nie posiada przymiotu strony przedmiotowego postępowania, co doprowadziło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 28 ust 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący, jako właściciel działki znajdującej się w R. przy ul. O., dla której Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie uprawniony jest do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższy pogląd pozostaje spójny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 564/19 stwierdził, że "podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, nawet jeżeli jest to oddziaływanie dopuszczalne wg norm prawa. A zatem brak naruszenia interesu prawnego nie doje podstawy do stwierdzenia, że dany podmiot (np. wnoszący odwołanie) nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy ocenie istnienia interesu prawnego danego podmiotu do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma przesądzającego znaczenia czy w danym przypadku w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do naruszenia norm technicznych. W tym tej miejscu należy potwierdzić, że źródłem interesu prawnego może stanowić także prawo własności wywodzone Z art. 140 k.c.". Powołując się na orzecznictwo, pełnomocnik stwierdziła, że oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązanie oddziaływania planowanego obiektu z przepisami odrębnymi, do których należą zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in, dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy obiekt w postaci strzelnicy odkrytej został zlokalizowany w sposób niezgodny z § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Zgodnie z tym przepisem strzelnicy, niebędącej budynkiem lub nieznajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń palna, nie lokalizuje się na obszarach przeznaczonych: 1) pod zabudowę mieszkaniową, 2) pod szpitale i domy pomocy społecznej, 3) pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. Zgodnie z istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiednich oraz rysunkiem planu miejscowego działki te znajdują się bowiem w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, domy pomocy społecznej, oraz pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. Obszary sąsiednie oznaczone są na rysunku planu symbolami al.4 MN/U i 1.5 MN/U o funkcji opisanej, jako teren mieszkaniowy jednorodzinny i usług, zgodnie z § 8 plan dla terenów MN/U ustala rozwój a) funkcji mieszkaniowych - domów jednorodzinnych wolnostojących. Dodatkowo należy wskazać, że najbliższe zabudowania mieszkalne znajdują się w odległości około 10 m, a dom opieki społecznej w odległości około 100 m od strzelnicy. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z 28 kwietnia 2022 r. II OSK 1294/19: "obszar odziaływania obiektu (art. 3pkt 20 Prawa budowlanego) to także teren, gdzie uciążliwości związane z inwestycją mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa, dlatego też sam fakt zachowania odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu budowlanego poza teren inwestycji". Obiekt strzelnicy w M. nie spełnia również wymagań wskazanych w § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic z dnia 4 kwietnia 2000 r. zgodnie z którym strzelnice są lokalizowane w sposób zapewniający ochronę środowiska przed hałasem (ust. 1), a poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska (ust. 2). Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 kwietnia 2021 r. wskazał dowód - operat akustyczny dołączony do projektu budowlanego oraz operat akustyczny przeprowadzony na zlecenie Starosty [...] dla działki skarżącego, która stanowiła przedmiot ww. operatów. Z ich treści wynika, iż na działce skarżącego występuje znaczące przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu. Obrazuje to w szczególności załączony do projektu budowlanego operat akustyczny wraz ze szkicem, zgodnie z którym na działce Skarżącego poziom hałasu wynosi ponad 59dB, zatem znacząco przekracza dopuszczalne normy. Dochodzi zatem do naruszenia § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341), jak i przepisów rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112). W powyżej powołanym wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r. NSA wskazał również, że "skoro skarżąca jednoznacznie powołała się w odwołaniu na możliwość generowania immisji przez planowaną inwestycję, jak: hałas, wibracje, spaliny, zanieczyszczenia powietrza i wody oraz ruch samochodowy, a więc nawiązała do potencjalnego wpływu planowanego budynku stacji paliw (z budynkiem usługowym) na nieruchomości stanowiącej jej własność, to obowiązkiem organu było zbadanie tych kwestii, adekwatnie do charakterystyki inwestycji oraz przepisów odrębnych mających zastosowanie w sprawie". Organ wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] naruszył także przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co doprowadziło do przyjęcia przez organ założenia, iż nieruchomość będąca przedmiotem własności skarżącego nie jest narażona na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu ze względu na emisje pochodzące ze strzelnicy. Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób dokładny wyjaśnić stan faktyczny sprawy, co wynika wprost z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Jako podmiot uprawniony do wydania uznaniowego aktu administracyjnego powinien podejmować wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób dokładny i niebudzący wątpliwości, co pozwala na budowanie zaufania obywateli do władz publicznych. Powyższy obowiązek realizowany jest poprzez nakaz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w danej sprawie administracyjnej winien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej, aby zgromadził on cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei jest równoznaczne z obowiązkiem podjęcia przez organ stosownych działań. Po przeprowadzeniu dowodowego organ administracji publicznej przechodzi do oceny jej wyników. Co prawda norma art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, by organ przy ustalaniu prawny na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu aktu administracyjnego. Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wojewoda Mazowiecki w decyzji wskazał, iż po analizie operatu akustycznego załączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, nie doszedł do wniosku jakoby na działce skarżącego odnotowano przekroczenie wskaźników hałasu wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zdaniem skarżącego, świadczy to, że organ nie zapoznał się wnikliwie z aktami sprawy i zawartym w nich stanie faktycznym, naruszając szereg podstawowych zasad, wskazanych powyżej, jakimi powinien kierować się organ prowadzący postępowanie administracyjne. Nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w sposób powyżej wskazany narusza niewątpliwie przepisy postępowania wyrażone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. 3. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. 4. Pismem procesowym swego pełnomocnika, datowanym na 6 lutego 2023 r., uczestnik postępowania, M. S. wniósł o oddalenie skargi, "skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzenie niejawnym" i "zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej". Pełnomocnik podkreślił, że dom skarżącego znajduje się w R. przy ul. O., a strzelnica w miejscowości M., przy Al. J.. Nieruchomości nie sąsiadują ze sobą, zaś budynek stanowiący zaplecze strzelnicy znajduje się w odległości około 159 metrów od nieruchomości skarżącego. Zadaszone stanowiska strzeleckie są około 200 metrów od domu skarżącego, a osie strzeleckie skierowano w przeciwną stronę, niż jego nieruchomość. Ponadto budynki strzelnicy oraz działkę przy ul. O. oddziela ruchliwa droga, posiadająca po dwa pasy w każdym kierunku - Aleje J.oraz kilka innych nieruchomości. Kilkadziesiąt metrów od nieruchomości skarżącego biegnie estakada - zjazd z trasy [...] w Aleje J.. Skarżący nie był stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, a zatem nie miał legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię. Budowa strzelnicy nie naruszała przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 roku w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnym ma charakter nadzorczy, a jego istotą jest zbadanie treści kontrolowanej decyzji, wobec tego zdarzenia faktyczne, które miały miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mają znaczenia dla oceny jej legalności; zakres rozpoznania w sprawie o stwierdzenie nieważności ma inny zakres merytoryczny, niż pierwotne postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem inne są też obowiązki organu administracji; Zakres podmiotowy postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 Pr. bud., a obszar oddziaływania obiektu art. 3 pkt 20 tej ustawy. Obszar oddziaływania nie oznacza każdego możliwego wpływu faktycznego na okoliczne nieruchomości, lecz o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest przy tym wskazanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej. W pkt. 4.12 projektu budowlanego pt. "Obszar oddziaływania inwestycji" wskazano m. in. "W wyniku tej analizy stwierdza się, że biorąc pod uwagę gabaryty budynku, jego lokalizacja na terenie, funkcja i zastosowane rozwiązania techniczno — budowlane sprawiają, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar oddziaływania inwestora. " Pełnomocnik uczestnika przywołał tezy z orzeczeń sądów administracyjnych i stwierdził, że skarżący nie sprecyzował i nie wskazał żadnego przepisu, zgodnie z którym budowa strzelnicy ogranicza lub wyklucza zagospodarowanie jego działki. Skarżący nie wykazał również, aby analiza przeprowadzona w pkt. 4.12 projektu budowlanego była wadliwa. Subiektywne odczucia skarżącego nie są wystarczające do przypisania mu przymiotu strony w postępowaniu. Skarżący powołuje się na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. W tym zakresie pełnomocnik wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia, gdyż grunt, na którym wzniesiono strzelnicę nie był przeznaczony pod żaden z celów wymienionych w tym przepisie. Jak wynika z rysunku Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszar strzelnicy oznaczony jest, jako tereny usług. Dla oceny możliwości lokalizacji strzelnicy oznaczanie terenów sąsiednich jest bez znaczenia. Skarżący dokonuje błędnej interpretacji przepisów w/w rozporządzenia, gdyż utożsamia teren przeznaczony pod strzelnicę z teren sąsiednim, co nie jest prawidłowe. Trudno jest się odnieść do zarzutów związanych z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż skarżący nie wskazuje, o które konkretnie normy zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku chodzi. W przypadku terenów zabudowy jednorodzinnej przy drogach (tabela 1 Lp. 2) dopuszczalny poziom hałasu wynosi 61 dB, a zatem więcej niż wartość, na którą powołuje się skarżący. Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji różni się od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie. W postępowaniu tym organ administracji nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Nie był zasadny zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organny administracji wnikliwie zbadały sprawę w zakresie, jaki jest wymagany stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. Zakres postępowania, w tym postępowania dowodowego, jest w postępowaniu nieważnościowym bardzo ograniczony w porównaniu do zwyczajnego postępowania. W skardze brak jest odniesień do art. 156 § 1 k.p.a. Nie wiadomo na którą przesłankę nieważnościową powołuje się skarżący. Jeśli przesłanką taką miałaby być brak udziału w postępowaniu "zwykłym" wówczas nie jest to przesłanka nieważnościowa, a co najwyżej wznowieniowa - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący powołuje się na okoliczności, które miały miejsce kilka lat po wydaniu kwestionowanej decyzji i stan faktyczny - rzekomy hałas na jego nieruchomości. Stan faktyczny zaistniały po wydaniu decyzji administracyjnej, nie może być podstawę do żądania stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Prywatne ekspertyzy wykonywane nie mają mocy dowodowej takiej jak opinia biegłego - art. 84 k.p.a. Biegłym jest jedynie osoba lub osoby powołane przez organ administracji w danym postępowaniu, Nieruchomość skarżącego znajduje się nieopodal ruchliwych Alei J., którymi odbywa się intensywny ruch lokalny z W. do położonych nieopodal miejscowości – M., P., P. itp. Ruch samochodów niewątpliwie generuje hałas. Nie są to jednak okoliczności, które powinny mieć jakikolwiek wpływ na ocenę kontrolowanej decyzji. 5. W datowanej na 1 marca 2023 r. replice na ww. pismo pełnomocnik skarżącego wskazała na szereg orzeczeń sądów administracyjnych wykazujących tezy odmienne. Ponadto stwierdziła, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 kwietnia 2021 r. wskazał dowód - operat akustyczny dołączony do projektu budowlanego oraz operat akustyczny przeprowadzony na zlecenie Starosty [...] dla działki skarżącego, która stanowiła przedmiot ww. operatów. Z ich treści wynika, iż na działce skarżącego występuje znaczące przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu. Obrazuje to w szczególności załączony do projektu budowlanego operat akustyczny wraz ze szkicem, zgodnie z którym na działce skarżącego poziom hałasu wynosi ponad 59dB, zatem znacząco przekracza dopuszczalne normy - doszło zatem do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, jak i przepisów rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany poniżej, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że – niezależnie od rodzaju sprawy – organa administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dniu wydawania decyzji (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Dlatego też prawidłowo organa obu instancji wyłożyły treść art. 28 ust. 2 Pr. bud. odwołując się do definicji obszaru oddziaływania obiektu, zawartej w art. 3 pkt 20 Pr. bud., który w brzmieniu obowiązującym już w dacie pierwszej z decyzji stanowił, że jeżeli w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania "należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Taka treść art. 3 pkt 20 Pr. bud. nadana została z mocą od 19 września 2020 r. art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 471). Różnica (która umknęła uwadze zarówno pełnomocnik skarżącego, jak i pełnomocnikowi uczestnika) polega na tym, że do 19 września 2019 r. przepis ten stanowił, że przez obszar oddziaływania rozumieć należy "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Pojęcie "zagospodarowania terenu" – a w konsekwencji określenie sposobów potencjalnego jego ograniczenia – jest pojęciem szerszym, niż "zabudowa". Od 19 września 2019 r. – z mocy ww. przepisu w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. – stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są tylko tacy właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzonego do budowy obiektu – a więc wówczas, gdy przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu takich osób. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby zezwolona budowa strzelnicy w taki sposób oddziaływała na nieruchomość skarżącego. W szczególności nie świadczy o tym eksponowany przez pełnomocnik skarżącego fakt immisji pośrednich (w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego) w postaci wysokiego natężenia potencjalnego hałasu. O ile – do dnia 19 września 2020 r. – taka okoliczności mogła być brana pod uwagę przy określaniu stron postępowania o pozwolenie na budowę, o tyle obecnie natężenie hałasu nie wpływa ograniczająco na zabudowę innego terenu. Wskazywane zaś przez pełnomocnik skarżącego normy, wynikające z § 2 ust. 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic dotyczą warunków lokalizowania takich właśnie obiektów, a nie obiektów w ich sąsiedztwie. Dlatego też z ww. przepisów nie płynął dla skarżącego żadne wnioski przemawiające za przyznaniem mu statutu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę strzelnicy. Co więcej, nieruchomość skarżącego jest już zabudowana, a z akt sprawy (w tym pism procesowych) nie wynika w żaden sposób, aby skarżący zamierzał wykonywać budowę, która stała się niemożliwa na skutek budowy strzelnicy. Nie bez znaczenia jest również dostrzeżony przez organa fakt, że odkryte stanowiska strzelnicze zostały znajdują się ok. 179 m od granicy działki nr ewid. [...] W. W., a budynek zabezpieczenia technicznego strzelnicy w odległości ok. 159 m od granicy działki nr ewid. [...]. Ponadto, nieruchomość skarżącego jest oddzielona terenu inwestycyjnego działkami drogowymi dróg publicznych o dużym natężeniu ruchu - nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] (są to działki drogowe stanowiące część Al. J.), [...] i [...]. Słuszna tym samym jest konstatacja GINB, że skarżący może bez przeszkód zabudować należącą do niego nieruchomość, a budowa strzelnicy nie wpływa na taką możliwość. Poprawnie też ustalił GINB, że wobec powyższych okoliczności działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania strzelnicy wyznaczonym w rozumieniu § 12, § 13, § 60 ust. 1 i § 271 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). Tym samym, GINB nie naruszył art. 28 ust. 2 Pr. bud. w sposób podnoszony w skardze, zwłaszcza przez jego błędną wykładnię. Analiza zaskarżonej decyzji dokonywana w kontekście akt sprawy prowadzi również do wniosku, że organ odwoławczy nie naruszył art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz "załatwienia sprawy"; w szczególności, o czym była już mowa, przez przyjęcie, że "nieruchomość Skarżącego nie jest narażona na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu ze względu na emisje pochodzące ze strzelnicy". Organ wprawdzie ustosunkował się do immisji (a nie "emisji") w postaci hałasu, ale powodem rozstrzygnięcia nie było to, że są one w dopuszczalnej wysokości natężenia (choć organ to stwierdza), ale to, że nie ograniczają zabudowy nieruchomości skarżącego. Ustalenie przez organ nadzorczy "stanu faktycznego" w rozumieniu art. 7, 77 § 1 k.p.a. w postępowaniu nadzwyczajnym ogranicza się do ustalenia, jaki ten stan był na dzień orzekania kwestionowaną co do ważności decyzją. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie prowadzi – co do zasady – postępowania dowodowego, właściwego dla organu w postepowaniu zwykłym (tu organu administracji architektoniczno budowlanej), ale na podstawie tego materiału, który był dostępny w postępowaniu zakończonym kwestionowaną co do ważności decyzją bada, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że organ I instancji umorzył postępowanie nadzwyczajne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jedną z przyczyn umorzenia jest brak podmiotowej przedmiotowości postępowania – a więc taka sytuacja, gdy z żądaniem podjęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną, zaś organ fakt ten stwierdza dopiero w toku wszczętego postępowania (a więc wobec niezastosowania art. 61a § 1 k.p.a.). Dlatego też – wbrew stanowisku pełnomocnik skarżącego – ustalenie stanu, istotnego dla treści rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. (i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w wypadku GINB) polegało na badaniu, czy skarżący w ogóle może postępowanie nadzwyczajne zainicjować. Z powyżej dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej w zakresie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. wynika zaś, że zarówno ustalenia organów, jak i subsumcja prawna były w tym wypadku prawidłowe. Stąd też znaczenia w tej sprawie nie ma to, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 kwietnia 2021 r. "wskazał dowód - operat akustyczny dołączony do projektu budowlanego oraz operat akustyczny przeprowadzony na zlecenie Starosty [...] dla działki Skarżącego, która stanowiła przedmiot ww. operatów. Z ich treści wynika, iż na działce Skarżącego występuje znaczące przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu (...), zgodnie z którym na działce Skarżącego poziom hałasu wynosi ponad 59dB, zatem znacząco przekracza dopuszczalne normy". Tym samym GINB prawidłowo przyjął za podstawę prawną swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 1 k.p.a., utrzymując w mocy poprawną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Tyt. Sąd, pomimo wniosku pełnomocnika uczestnika, nie orzekał w przedmiocie zasadzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.