VII SA/Wa 2013/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P.J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2023 r. nr 914/2023 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2022r. Nr [...], na podstawie art. 54 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm.) oddalił skargę na czynność w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec P.J., na podstawie Tytułu Wykonawczego ([...]) nr [...]z dnia [...].03.2022 r. w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia 12.04.2019 r., nr 523/19. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 4.08.2022 r. wpłynęła skarga P.J. na zastosowanie wobec niego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł, nałożonej postanowieniem z dnia [...].07.2022 nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia po raz drugi. Po rozpoznaniu skargi organ wskazał, że w postępowaniu wszczętym na podstawie Tytuł Wykonawczego ([...] nr [...], nie miało miejsce inne nałożenie grzywny w celu przymuszenia, niż wynikające z postanowienia z dnia [...].07.2022 r. nr [...] Wskazane bowiem w skardze postępowanie [...] zostało umorzone postanowieniem z dnia [...].03.2021r. nr [...], a postępowanie [...]zostało umorzone postanowieniem z dnia [...].09.2021 r. nr [...]. Nie naruszono też art. 119 § 2 i art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, gdyż jest to środek mniej uciążliwy. Zarzut naruszenia art. 122 § 2 pkt 1 ww. ustawy został oceniony za niezasadny, gdyż określono termin uiszczenia grzywny. Dalej podniesiono, że zobowiązany przedstawia niejednoznaczne stanowisko, domaga się środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, twierdzi, że kwota grzywny mogłaby pokryć znaczną cześć zaliczki na wykonanie zastępcze, z drugiej strony argumentuje, że grzywna jest zbyt uciążliwa. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r. Nr 914/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), po rozpatrzeniu zażalenia P.J. na postanowienie PINB w [...]z dnia [...].08.2022 r., Nr [...]w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu postanowienia z dnia [...].07.2022 r., Nr [...]w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w związku z niewykonaniem przez P.J. obowiązku wskazanego w decyzji MWINB Nr 523/19 organ powiatowy, przeprowadził postępowanie egzekucyjne. Do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie Nr [...]wzywające do wykonania ww. obowiązku. Upomnienie doręczono w dniu 28.10.2021 r. PINB w [...]w dniu [...].03.2022 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który został doręczony w dniu 8.04.2022 r. Powyższe skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 15.04.2022 r. zobowiązany wniósł zarzuty dotyczące prowadzonej egzekucji administracyjnej. PINB w [...]postanowieniem z dnia [...].04.2022 r., Nr [...]oddalił zarzuty. MWINB postanowieniem z dnia 28.06.2022 r., Nr 1078/2022 utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. PINB w [...]postanowieniem z dnia [...].07.2022 r., Nr [...] nałożył na P.J. grzywnę w kwocie 10.000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. MWINB postanowieniem z dnia 15.09.2022 r., Nr 1533/2022 uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB w [...]postanowieniem z dnia [...].08.2022 r. Nr [...]., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]z dnia [...].03.2022 r. P.J. wniósł skargę na czynność egzekucyjną PINB w [...]polegającą na wydaniu postanowienia z dnia [...].07.2022 r., Nr [...]w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. PINB w [...]postanowieniem z dnia [...].08.2022 r., Nr [...]oddalił skargę na ww. czynność egzekucyjną. P.J. wniósł zażalenie na postanowienie Nr [...]. W ocenie MWINB - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]zasadnie oddalił skargę na czynność egzekucyjną. Skarga została wniesiona w tej samej dacie, co zażalenie z dnia 1.08.2022 r. na postanowienie organu powiatowego z dnia [...].07.2022 r., Nr [...], które jako czynność egzekucyjna zostało zakwestionowane. MWINB postanowieniem z dnia 15.09.2022 r., Nr 1533/2022 uchylił postanowienie Nr [...]w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - zatem wyeliminował środek egzekucyjny z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. § 2 skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. § 3 skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który, dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej. § 4 organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: - 1) oddala skargę na czynność egzekucyjną; 2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę. § 5 Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie. § 6 W przypadku uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną organ egzekucyjny: 1) uchyla zaskarżoną czynność egzekucyjną w całości albo w części; 2) usuwa stwierdzoną wadę czynności egzekucyjnej. § 7 wniesienie skargi na czynność egzekucyjną nie wstrzymuje dalszej realizacji środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano zaskarżonej czynności egzekucyjnej. W uzasadnionych przypadkach organ egzekucyjny może wstrzymać dalszą realizację tego środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną stanie się ostateczne. W ramach skargi na czynności egzekucyjne nie można podnosić naruszenia przepisów, które są właściwe innym środkom prawnym, gdyż skarga ma charakter subsydiarny i komplementarny względem innych środków prawnych. Skarga, o której stanowi art. 54 § 1 u.p.e.a., nie może być traktowana jako jeden z wielu środków prawnych (środków zaskarżenia). W sprawie zainicjowanej skargą na czynności egzekucyjne zobowiązany nie może kwestionować zastosowania środka egzekucyjnego, z powodu rzekomo niezgodnego z prawem prowadzenia egzekucji lub nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji. Są to zagadnienia podlegające rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w innych trybach przewidzianych w u.p.e.a., jak zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt: I SA/Łd 69/23). Odnosząc się do zarzutów organ odwoławczy wskazał, że PINB w [...]postanowieniem z dnia [...].03.2021 r., Nr [...]umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]z dnia [...].11.2020 r., a postanowieniem z dnia [...].09.2021 r., Nr [...]umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]z dnia [...].05.2021 r. Postanowienia organu I instancji były przedmiotem postępowania zażaleniowego i organ odwoławczy utrzymał je w mocy. P.J wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2023 r. nr 914/2023 utrzymujące w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...].08.2022 r. nr [...]w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. Zarzucił wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 stycznia 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez pozbawienie go możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i dokumentami i wypowiedzenia co do nich, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu skargi podał, że Mazowiecki Wojewódzki inspektor Nadzory Budowlanego rozpatrywał zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dn. [...].08.2022 r. nr [...]przez okres kilku miesięcy, przekraczając termin załatwienia sprawy. Wprawdzie okresowo przesyłał zobowiązanemu informacje o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wskazując przyczynę, to ostatecznie pozbawił go możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i dowodami i wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Zobowiązany oczekiwał, iż będzie miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu (w jego końcowej części) i nie będzie zaskoczony nagłym rozstrzygnięciem, być może opartym na zdezaktualizowanych lub niepełnych materiałach i dowodach. Istotnym było zaniechanie zebrania całości materiału pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego zażalenia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciem utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].08.2022 r., Nr [...], w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu przez organ powiatowy postanowienia z dnia [...].07.2022 r. Nr [...], o nałożeniu grzywny w kwocie 10.000 złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z dnia 12.04.2019 r. Nr 523/19. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm.) zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. § 2 Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. § 3 Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który, dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej. § 4 Organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala skargę na czynność egzekucyjną; 2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę. § 5 Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie. § 6 W przypadku uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną organ egzekucyjny: 1) uchyla zaskarżoną czynność egzekucyjną w całości albo w części; 2) usuwa stwierdzoną wadę czynności egzekucyjnej. § 7 Wniesienie skargi na czynność egzekucyjną nie wstrzymuje dalszej realizacji środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano zaskarżonej czynności egzekucyjnej. W uzasadnionych przypadkach organ egzekucyjny może wstrzymać dalszą realizację tego środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną stanie się ostateczne. W ramach skargi na czynności egzekucyjne nie można podnosić naruszenia przepisów, które są właściwe innym środkom prawnym, gdyż skarga ma charakter subsydiarny i komplementarny względem innych środków prawnych. Słusznie organ II instancji zauważył, że skarga na czynność egzekucyjną została wniesiona w tej samej dacie, co zażalenie z dnia 1.08.2022 r. na postanowienie organu powiatowego z dnia [...].07.2022 r., Nr [...], które zostało zakwestionowane jako czynność egzekucyjna. MWINB postanowieniem z dnia 15.09.2022r., Nr 1533/2022 uchylił postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - wyeliminował zastosowany środek egzekucyjny z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów także zasadnie wskazał, że PINB w [...]postanowieniem z dnia [...].03.2021 r., Nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]z dnia[...].11.2020 r., a postanowieniem z dnia [...].09.2021 r., Nr [...]umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]z dnia [...]05.2021 r. Postanowienia organu I instancji były przedmiotem postępowania zażaleniowego i organ odwoławczy utrzymał je w mocy. W sprawie zainicjowanej skargą na czynności egzekucyjne zobowiązany nie może skutecznie kwestionować zastosowania środka egzekucyjnego z powodu - w jego przekonaniu - niezgodnego z prawem prowadzenia egzekucji, nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji. Są to zagadnienia podlegające rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w innych trybach przewidzianych w u.p.e.a., jak zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Skarga na czynności egzekucyjne nie jest środkiem prawnym umożliwiającym kwestionowanie całokształtu postępowania egzekucyjnego oraz podstaw jego prowadzenia. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić jedynie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora, wskazujące na naruszenie przepisów regulujących sposób i formę dokonywania konkretnych czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne co do zasady nie ma zatem wpływu na możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13, Lex nr 1783606). Zatem skarga składana w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. powinna dotyczyć konkretnej czynności egzekucyjnej, a organ dokonuje w tym trybie oceny zgodności z prawem czynności faktycznych podjętych przez organ egzekucyjny w wykonaniu zastosowanego środka egzekucyjnego. W kontekście tych uwag organ odwoławczy prawidłowo zastosował powołany przepis. Przy pomocy skargi na czynności egzekucyjne nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 1994/18, Lex nr 2587966). Zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w niniejszym postępowaniu był bezzasadny. Rozpoznanie zażalenia nie było możliwe we wcześniejszym terminie ze względu na konieczność skompletowania akt sprawy przekazanych do WSA w Warszawie i NSA. MWINB w toku postępowania wielokrotnie odpowiadał na pisma pełnomocnika P.J. udzielając mu wyjaśnień. Nadto pełnomocnik mógł zapoznać się z aktami wcześniej, a w końcowym etapie postępowania nie zawierały one nowych elementów ponad dotychczas istniejące. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.