VII SA/Wa 201/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 listopada 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.254.2022.BKW w przedmiocie pozwolenia na umieszczenie urządzeń technicznych na zabytku oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister" lub "organ II instancji") decyzją z 23 listopada 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.254.2022.BKW wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2022 poz. 840, dalej jako "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca"), od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji", "Konserwator" ) z 1 marca 2022 r., nr BB/116/2022, nie pozwalającej na umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków, tj. w kościele parafialnym p.w. Św. J. w P., urządzeń technicznych - stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Jak wynika z akt sprawy Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 1 marca 2022 r., nr BB/116/2022, nie pozwolił skarżącej na umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków, tj. kościele parafialnym p.w. Św. J. w P., urządzeń technicznych - stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...]. Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że zaproponowana forma stacji bazowej, która zakłada m.in. umieszczenie trzech kolejnych (obok już trzech istniejących na słupie latarni) anten sektorowych, niekorzystnie wpłynie na wizerunek zabytkowego obiektu, a także naruszy zabytkową tkankę obiektu, w szczególności historyczną więźbę wieży. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Decyzją z 23 listopada 2022 r. Minister utrzymał w mocy ww. decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz napisów (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 u.o.z. Minister wskazał, że kościół p.w. św. J. w P. jest wpisany do rejestru zabytków decyzją z 21 kwietnia 1978 r., Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B.pod numerem [...]. W uzasadnieniu wskazał, że planowane zamierzenie obejmuje montaż 3 szt. anten sektorowych (na słupach latarni wieży kościoła) oraz 2 szt. anten radioliniowych. Anteny zostaną zamontowane na antenowych konstrukcjach wsporczych mocowanych do słupków latani wieży kościoła. Wielkość konstrukcji nie przekroczy 3m. Dodatkowo miałyby zostać zamocowane urządzenia RRU, urządzenia sterujące oraz rozdzielnica wewnątrz wieży kościoła na projektowanych konstrukcjach wsporczych. Minister wyjaśnił, że organy ochrony zabytków mają obowiązek zapobiegania działaniom niekorzystnym dla zabytku i przytoczył treść z art. 4 u.o.z., zgodnie z którym, ochrona zabytków polega, m.in., na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W niniejszej sprawie w ocenie Ministra, zgromadzony materiał dowodowy i specjalistyczna wiedza, stanowiły wystarczającą podstawę do oceny wpływu zamierzenia inwestycji na chronione wartości zabytkowe. Podzielił stanowisko organu I instancji w niniejszej sprawie, który udowodnił wystarczająco kolizję zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, którym jest ochrona zabytku. Mając na uwadze powyższe organ II instancji zaznaczył, że PINB nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Pismem z 30 grudnia 2022 r. skarżąca P. sp. z o. o. z siedzibą w W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymującej w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach w całości, poprzez zastosowanie, w sytuacji, gdy należało ją co najmniej uchylić; 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na: a. brak odniesienia się przez organ odwoławczy do większości zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; b. niewłaściwe rozstrzygnięcie Decyzji, nie przytoczenie treści podstawy prawnej stanowiącej podstawę Decyzji; c. brak właściwego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego Decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie, co organ I instancji rozumie pod zwrotami, iż inwestycja Skarżącej: "stanowiłaby naruszenie wartości zabytku", "oryginalny zamysł architektoniczny" i "walory zabytkowe obiektu", d. brak wskazania w jaki sposób zainstalowanie urządzeń Skarżącej niekorzystnie wpłynie na wizerunek, stan zabytkowy obiektu i jego wartość historyczno-naukową, zwłaszcza w kontekście istnienia już w tym miejscu stacji bazowej innego operatora telefonii komórkowej; e. niezastosowanie i niewyjaśnienie zasadności przesłanki wydanej Decyzji, dlaczego i w jaki sposób zainstalowanie przez P. urządzeń wpłynie niekorzystnie na wizerunek kościoła i naruszy zabytkową tkankę obiektu, skoro urządzenia będą umieszczone wewnątrz wieży kościoła, a elementy widoczne (anteny) zostaną zbliżone kolorystycznie do kolorystyki wieży kościoła, dzięki czemu z poziomu przechodnia anteny te będą niezauważalne, a także pominięcie w uzasadnieniu Decyzji faktu przedłożenia przez Skarżącą wizualizacji i twierdzeń zawartych w ww. opracowaniu; 3. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez wydanie Decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w oparciu o subiektywną i dowolną ocenę organu, a nie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa co stanowi naruszenie zasady praworządności działania organów administracji publicznej, jak również w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 4. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej zobowiązane są w sposób rzetelny ustalić stan faktyczny, wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonać subsumcji stanu faktycznego do odpowiednich przepisów prawa, podczas gry organy obu instancji zaniechały dokładnego rozważenia całego materiału sprawy dokonały własnej swobodnej oceny dowodów, co skutkowało błędnym uznaniem, że realizacja planowanej inwestycji Skarżącej jest niedopuszczalna; 5. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności, zasady bezstronności oraz zasady równego traktowania stron i odmowę udzielenia pozwolenia na zainstalowanie urządzeń Skarżącej, w sytuacji gdy tożsame urządzenia techniczne zostały zainstalowane na wieży kościoła przez innego operatora telekomunikacyjnego; II. naruszenie prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę udzielenia pozwolenia na umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, w sytuacji gdy: a) urządzenia tego samego typu zostały zainstalowane przez innego operatora telekomunikacyjnego, a co za tym idzie organ I instancji tj. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił na ich umieszczenie; b) urządzenia P. zostałyby zainstalowane z użyciem istniejącej konstrukcji wsporczej; c) urządzenia P. zostałyby umieszczone wewnątrz wieży kościoła, a kolorystyczne dopasowanie elementów widocznych na zewnątrz spowodowałoby wkomponowanie się urządzeń w budynek i krajobraz, tym samym nie byłyby one nadmiernie widoczne na tle otoczenia, a ich widoczność z poziomu przechodnia jest znikoma. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy i szeroko przedstawiono stanowisko na poparcie jej treści, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazano, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od zaskarżonej decyzji zaniechał ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz wnikliwego zbadania materiału dowodowego. Zarzuty skarżącej sformułowane w rozpatrywanej skardze dotyczą nie uwzględnienia "okoliczności, że urządzenia P. zostałyby umieszczone wewnątrz wieży kościoła, a jedynie nieliczne elementy stacji bazowej, tj. anteny sektorowe i radioliniowe byłyby umieszczone na elewacji wieży kościoła. Ponadto elementy te zostałyby kolorystycznie dopasowane do budynku i wkomponowałyby się w krajobraz, biorąc pod uwagę, iż są identyczne jak już zamontowane anteny istniejącego na obiekcie operatora, zostałyby umieszczone na wysokości ok, 21 m n.p.t., a tym samym nie powodowałyby nadmiernego akcentowania instalacji na tle otoczenia (tym bardziej z poziomu przechodnia)". Ponadto skarżąca podniosła, że tego samego typu urządzenia zostały zainstalowane przez innego operatora telekomunikacyjnego, a co za tym idzie wówczas w ocenie organu I instancji umieszczenie tych urządzeń nie stanowiło naruszenia zabytkowej tkanki budynku (historycznej więźby wieży). Końcowo skarżąca zaznaczyła, że "urządzenia P. zostałyby zainstalowane z wykorzystaniem również istniejącej konstrukcji wsporczej, co nie prowadziłoby do większego zabudowania wieży, a zatem planowana inwestycja nie wpływałaby negatywnie na wizerunek zabytkowego obiektu, którego walory nadal pozostałyby nieuszczuplone. Przedmiotowa inwestycja w całości byłaby umieszczona na wieży kościoła, a anteny oraz projektowane antenowe konstrukcje wsporcze zostaną pomalowane w kolorze wieży kościoła, dlatego elementy stacji bazowej nie byłyby eksponowane z poziomu przechodnia. Przedmiotowa stacja bazowa zostałaby zrealizowana na wieży kościoła, bez ingerencji w gabaryty i wysokość budynku kościoła. Wysokość całkowita przedmiotowego budynku kościoła pozostałaby zgodna ze stanem istniejącym, a inwestycja P. nie wprowadza się żadnych zmian w elewacji, formie i kolorystyce budynku". W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga jest niezasadna. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów, w których nie wyrażono zgody na umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej skarżącej na zabytku wpisanym do rejestru zabytków, tj. w kościele parafialnym p.w. Św. J. w P. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że kościół parafialny p.w. św. J. w P. został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z [...] kwietnia 1978 r. pod pozycją [...]. Ponadto ze względu na posiadane indywidualne walory zabytkowe ww. obiekt figuruje w spisie obiektów budowlanych stanowiących dobra kultury o wartościach regionalnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi P. (rozdział 4, § 14 ust. 4), zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy H. nr [...] w dniu [...] grudnia 2003 r. (ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr [...] poz. [...] z dnia [...] maja 2004 r.). Jak wynika z akt sprawy planowane zamierzenie obejmuje urządzenia stacji bazowej, które miałoby zostać zamontowane na wieży kościoła to jest: 3 anteny sektorowe (na slupach latarni) oraz 2 anteny radioliniowe, na antenowych konstrukcjach wsporczych, wsporniki pod urządzenia RRU (na elemencie więźby), konstrukcje wsporcze pod urządzenia sterujące, urządzenia sterujące, skrzynki, a także zostałoby doprowadzone do nich zasilanie (po elemencie więźby). Zdaniem organów, spowoduje to obniżenie wartości historycznej i architektonicznej części kościoła. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji, stanowi art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1. Decyzje, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. są wydawane przez organ ochrony zabytków w ramach uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie precyzują, kiedy pozwolenie powinno być wydane, a kiedy należy odmówić jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu prowadzącego postępowanie. Ocena ta musi się opierać na dokładnej analizie istotnych dla sprawy materiałów i ustaleniu, jaki wpływ działania zamierzone przez wnioskodawcę będą wywierać na chronione wartości danego obiektu lub obszaru. Orzekanie w ramach luzu administracyjnego nie oznacza dowolności orzekania. Swoje stanowisko organ powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić. Wobec powyższego brak jest podstaw do sprzeciwienia się opinii organów, dokonanej w ramach swobodnego uznania tego, że zamierzenie inwestora nie mogło uzyskać zgody w odniesieniu do zagrożeń wynikających z wpływu anten na wygląd zabytku w kontekście sposobu jego użytkowania. Jednocześnie wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 4 u.o.z. ochrona zabytków polega, m.in., na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Z przepisu tego wynika, że organy ochrony zabytków mają obowiązek zapobiegania działaniom niekorzystnym dla zabytku. Nie ulega wątpliwości, że odmowa wydania pozwolenia na montaż przedmiotowej stacji, zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową, mającej negatywny wpływ na wygląd chronionego zabytku, stanowi jeden z instrumentów mających na celu zapewnienie warunków ochrony obiektu o wartościach zabytkowych. Zadaniem organów ochrony konserwatorskiej jest zapobieganie takim działaniom, które mogłyby prowadzić zarówno do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, jak i utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych wartości (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2413/18). Z kolei art. 7 u.o.z., określa formy ochrony zabytków. Jedną z nich jest wymieniony w art. 7 pkt 1 u.o.z., wpis do rejestru zabytków. Natomiast kolejną z nich, określoną w art. 7 pkt 4 u.o.z., są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach projektu, planowana inwestycja na wieży kościoła parafialnego p.w. św. J. w P. (wpisany do rejestru zabytków) polega na montażu Antenowych Konstrukcji Wsporczych do słupków wieży kościoła a także zamocowaniu urządzeń sterujących. Dodatkowo rozdzielnica TBSB i urządzenia sterujące zostałyby zamocowane za pośrednictwem projektowanej konstrukcji wsporczej do murowanej ściany wewnątrz wieży kościoła na poziomie urządzeń sterujących. Ponadto obszar planowany pod inwestycję, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., uchwalonego Uchwalą nr [...] Rady Gminy H. z [...] grudnia 2003 r. W ww. planie miejscowym planowany pod inwestycję teren oznaczony jest symbolem 1ZC to jest: tereny cmentarza wraz z zielenią i urządzeniami towarzyszącymi. Jak wynika z ww. uchwały plan miejscowy przewiduje ochronę konserwatorską ww. terenu inwestycyjnego. Idąc dalej w orzecznictwie wskazuje się, że biorąc pod uwagę stanowisko konserwatorskie, montaż elementów współczesnych (anten i innych urządzeń telefonii komórkowej), jeśli są widoczne, ma negatywny wpływ na wygląd obiektów zabytkowych, zaś wygląd zabytku należy do wartości chronionych. Ponadto ich negatywny wpływ pogłębia się wraz z powiększaniem gabarytów i ilości urządzeń technicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2610/19). Jak wynika z akt sprawy, organy w niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji wykazały istotne powody wydania decyzji odmownej, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazały zasadnie, że montaż instalacji oznaczałby pogłębienie negatywnej, dokonanej już wcześniej ingerencji w historyczną kompozycję elewacji wieży kościoła (istniejące anteny) i uszczerbek dla jego wartości architektonicznej. Oceny tej nie zmienia planowane zamaskowanie kolorystyczne projektowanych anten. Dodatkowo słusznie organ podkreślił, że stacja telefonii nie jest związana w żaden sposób z funkcją chronionego obiektu sakralnego. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał stanowił wystarczającą podstawę do oceny wpływu zamierzenia na chronione wartości zabytkowe. Organy obu instancji w sposób właściwy wykazały kolizję zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, którym jest ochrona zabytku. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organy w sposób należyty uzasadniły swoje rozstrzygnięcia i odniosły się także do argumentacji Skarżącej, co pozwala na weryfikację prezentowanego poglądu. Sąd aprobuje stanowisko organów i wyjaśnia, że wszelkie zarzuty związane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego należało uznać za bezzasadne. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że organy w niniejszej spawie w sposób nierzetelny i w oparciu o subiektywną oraz dowolną ocenę (a nie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa) rozstrzygnęły sprawę, co stanowiło naruszenie zasady praworządności działania organów administracji publicznej. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał stanowił wystarczającą podstawę do oceny wpływu zamierzenia na chronione wartości zabytkowe. Organy obu instancji w sposób właściwy wykazały niezgodność zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, którym jest ochrona zabytku. W związku z powyższym za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., a także zarzuty związane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i wadliwej oceny stanu faktycznego, tj. zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.