VII SA/Wa 2007/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA – Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.G. i L.G. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę.

Pismem z 21 lipca 2023 r. R. G. i L. G. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta M. z [...] czerwca 2023 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego "R" (dalej "uchwała"). Zaskarżonej uchwale zarzucili : - działanie w celu obejścia prawa polegające w istocie na reglamentacji samowoli budowlanej, która z premedytacją została zrealizowana w M. przy ul. [...] tj., na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...]. - naruszenie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przesądzeniu o sposobie zagospodarowania obszaru objętego uchwałą już w uchwale o przystąpieniu, - naruszenie przepisu art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez pozbawienie skarżącego w drodze nadużycia władztwa planistycznego, znaczącej części uprawnień właścicielskich, a w szczególności poszanowania istniejącej zabudowy. Skarżący podnieśli, że w punkcie pierwszym tej uchwały wskazano, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy środkowej części miasta M. w sąsiedztwie ulicy [...]. Natomiast załącznik graficzny pokazuje z kolei, że zmiana dotyczy wyłącznie obszaru objętego inwestycją, która została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do której aktualnie toczy się postępowanie legalizacyjne. Wskazali, że przystąpienie do procedowania zmiany planu miejscowego poprzez akceptację lokalizacji inwestycji wielorodzinnej w okolicy, w której zgodnie z planem pierwotnym miały istnieć wyłącznie domy jednorodzinne, stanowi o naruszeniu art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nadużycie władztwa planistycznego. Podnieśli, że ich prawa właścicielskie polegające na możliwości funkcjonowania w sąsiedztwie gruntów zabudowanych jednorodzinnie, tj. zgodnie ze społeczno-gospodarczy, przeznaczeniem ich zabudowanej domem jednorodzinnym działki, która zgodnie z obowiązującym planem miejscowym powinna funkcjonować w środowisku nieruchomości podobnych zostały naruszone. Zdaniem skarżących ingerencja zaskarżanej uchwały prowadzi do tego, że dotychczasowy spokojny sposób korzystania z gruntu nie będzie możliwy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. wniosła o oddalenie skargi w całości. Wskazała, że z wnioskiem o dokonanie zmiany w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystąpiła Wspólnota "W.". Wniosek Wspólnota uzasadniła toczącymi się postępowaniami m.in. w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej budynku wielorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] i brakiem możliwości legalizacji istnienia budynku bez zmiany planu miejscowego. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] w planie miejscowym jest częścią terenu 4.MN. Plan określa m.in. dla tego terenu 4.MN – przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej i bliźniaczej. Plan dopuszcza zachowanie istniejących budynków, w tym budynków mieszkalnych wielorodzinnych z prawem do remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy. Plan definiuje budynki istniejące jako budynki zrealizowane oraz te, dla których wydano ostateczne prawomocne pozwolenie na budowę. Rada Miasta M. wskazała, że uznała za uzasadnione dokonanie zmiany planu miejscowego "P" wyłącznie dla terenu działki nr [...] w celu doprowadzenia do legalizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na tej działce. Budynek ten został wybudowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, uzyskał pozwolenie na użytkowanie, a lokale w tym budynku zostały sprzedane na rzecz osób tworzących Wspólnotę Mieszkaniową "W" i zamieszkałe. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 t.j.) powoływana dalej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 pkt P.p.s.a. Jedną z tych przesłanek jest wskazana w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. przesłanka braku interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2023, poz. 40). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, może nastąpić wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego jest w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd. Skarga wnoszona w trybie art. 101 § 1 powołanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. I tak, podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie naruszenie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, przy czym naruszony daną regulacją interes dotyka jego uprawnienia, mającego podstawę w przepisie prawa materialnego. Skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego poprzez pozbawienie ich w drodze nadużycia władztwa planistycznego znaczącej części uprawnień właścicielskich, a w szczególności poszanowania istniejącej zabudowy. Wskazać jednak należy, że to rada gminy dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakresie jego przygotowania oraz o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, rozpatrzeniem wniesionych uwag, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów. Jak wskazano na wstępie, kontrola sądów administracyjnych odbywa się na podstawie kryterium zgodności z prawem, dlatego sąd nie ma możliwości dokonywania oceny zasadności podejmowanych przez organy gminy decyzji dotyczących tego jaki obszar wybierze, celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy także podkreślić, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego czy skarżących. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie uchwała o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Uchwała taka nie może zatem naruszać (w sensie prawnym a nie faktycznym) interesu prawnego żadnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 802/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1293/22, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1208/17, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 504/19). Wyjaśnić należy, iż powołany w skardze art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej na określonym obszarze. Tym samym stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jej zmiana) nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż jako akt kierownictwa wewnętrznego, będący określonym elementem procedury planistycznej i uruchamiający kolejne jego etapy, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych, w szczególności nie przesądza w żaden sposób o przeznaczeniu nieruchomości będącej własnością skarżących. Co do zasady, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu, jaki ma być zrealizowany na tych nieruchomościach. Żaden przepis prawa nie daje też ochrony prawnej osobom niezadowolonym z samego faktu podjęcia (lub niepodjęcia) przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uchwała ta ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Wyznacza obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez skarżących. Zaskarżona uchwała stanowi zatem pierwszy i niezbędny etap procedury uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego - ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter, jako rozpoczynającej proces planistyczny, nie można - jak oczekują tego skarżący - nadać jej charakteru normatywnego. Należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucił skargę.