VII SA/Wa 2005/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant: sekr. sąd. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2023 r. nr 819/23 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.Zaskarżoną decyzją z 10 lipca 2023 r., Nr 819/23, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia 12 czerwca 2023 r., Nr IIIOT/287/2023 - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że PINB decyzją z 12 czerwca 2023 r., Nr IIIOT/287/2023, zatwierdził projekt budowlany zamienny zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany dla inwestora F. Sp. z o.o. przebudowy, nadbudowy i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych i usługowych na budynki o funkcji mieszkalno - usługowej (budowa budynku frontowego oraz oficyn budynku B), z rozbiórką budynku frontowego 1 fragmentu oficyn przy ul. [...], na dz. nr ew. [...] (budynki) i nr 1 (nadwieszenie daszków nad pasem drogowym ulicy) z obr. [...] w W. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że [...]WKZ nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. MWINB podkreślił, iż w postępowaniach prowadzonych w ramach nadzoru budowlanego, na podstawie ustawy Prawo budowlane, organy właściwe w sprawach ochrony zabytków mają kompetencje do zajmowania stanowiska, opiniowania lub wydawania własnych decyzji, ale nie mogą jednocześnie w tych sprawach występować na prawach strony. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość przy ul. [...] w W. znajduje się w układzie urbanistycznym ulicy [...] na odcinku Plac [...] - wiadukt kolejowy, który został wpisany do rejestru zabytków pod Nr [...]. W związku z czym nieruchomość ta objęta jest ochroną konserwatorską i bez wątpienia [...] Konserwator Zabytków uczestniczy w niniejszej sprawie jako organ opiniodawczy, co jednak nie czyni go stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na koniec swoich rozważań MWINB wskazał, że [...]WKZ nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego inwestycji przy ul. [...] w W. 2. [...]WKZ wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MWINB z 10 lipca 2023 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mające decydujący wpływ na treść orzeczenia, a to błędną interpretację art. 95 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 roku (Dz. U. z 2022 r., poz. 840; dalej: "u.o.z.") i jego niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że [...]WKZ nie działa na prawach strony i w ślad za tym — także -wydaniem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. [...]WKZ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę, MWINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 4. Pismem z 27 października 2023 uczestnik postępowania – F. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma uczestnik postępowania przedstawił stanowisko na poparcie oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w świetle art. 95 ust. 3 u.o.z., konserwator zabytków może być uznany za stronę postępowania prowadzonego w I instancji przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego dla inwestora F. Sp. z o.o. w zakresie przebudowy, nadbudowy i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych i usługowych na budynki o funkcji mieszkalno - usługowej (budowa budynku frontowego oraz oficyn budynku B), z rozbiórką budynku frontowego 1 fragmentu oficyn przy ul. [...], na dz. nr ew. [...] (budynki) i nr 1 (nadwieszenie daszków nad pasem drogowym ulicy) z obr. [...] w W. Zdaniem organu II instancji (czyli MWINB), [...]WKZ nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego inwestycji przy ul. [...] w W. Organy właściwe w sprawach ochrony zabytków mają kompetencje do zajmowania stanowiska, opiniowania lub wydawania własnych decyzji, ale nie mogą jednocześnie w tych sprawach występować na prawach strony. Zdaniem skarżącego [...]WKZ, umorzenie postępowania odwoławczego jest niezasadne, gdyż konserwator działa w tym postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 95 ust. 3 u.o.z. a postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji bez wątpienia jest sprawą dotyczącą ochrony zabytków. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącemu [...]WKZ a nie organowi II instancji – MWINB. 2. Nie jest sporne między stronami, że wskazane roboty budowlane prowadzone są przy obiektach położonych na terenie układu urbanistycznego ulicy [...] na odcinku Plac [...] - wiadukt kolejowy, wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] decyzją [...]WKZ z [...] maja 2009 r. nr [...], znak: [...]. Tym samym, wszelkie prace obejmujące zewnętrzne cechy tych budynków, a więc także ich przebudowa, nadbudowa i rozbudowa podlegają reglamentacji z punktu widzenia u.o.z. oraz zgody właściwego organu konserwatorskiego. Zgodnie z art. 36 u.o.z. roboty realizowane na tej nieruchomości, w razie stwierdzenia ich realizacji z istotnymi odstępstwami od wydanego pozwolenia na budowę, wymagały uzyskania nowego pozwolenia organu ochrony zabytków. Z akt sprawy wynika, że 5 czerwca 2023 r. [...]WKZ złożył wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu, na podstawie art. 95 ust. 3 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzki konserwator zabytków mogą w sprawach ochrony zabytków, dziedzictwa kulturowego, w tym zbiorów publicznych, restytucji dóbr kultury, w tym zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych z naruszeniem prawa z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym oraz na prawach oskarżyciela publicznego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Trafnie podnosi skarżący, że z art. 95 ust. 3 u.o.z. nie wynika, ażeby dopuszczenie wojewódzkiego konserwatora zabytków do udziału w sprawie w charakterze strony następowało w drodze orzeczenia (postanowienia) organu, przed którym toczy się postępowanie administracyjne, tak jak ma to miejsce w sytuacji unormowanej w art. 31 k.p.a., gdzie organ administracji publicznej orzeka o zasadności, ewentualnie bezzasadności żądania organizacji społecznej o dopuszczeniu jej do udziału w sprawie w formie postanowienia. Co więcej, art. 95 u.o.z. nie przewiduje jakichkolwiek warunków, których ocena spełnienia przez organ prowadzący postępowanie pozwala na dopuszczenie właściwego ministra lub wojewódzkiego konserwatora zabytków do udziału w sprawie. Omawiany przepis wymaga jedynie, aby sprawa dotyczyła np. ochrony zabytków. Sytuacja prawna tych podmiotów została zatem uregulowana tu zgoła inaczej, niż chociażby w przepisach art. 31 § 1-4 k.p.a., które mają podwójny charakter – nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Stąd w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadkach, o których mowa w art. 95 ust. 3 u.o.z. organ prowadzący postępowanie administracyjne nie decyduje o uznaniu bądź odmowie dopuszczenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków do udziału w takim postępowaniu, lecz wystarczające jest oświadczenie woli któregoś z ww. organów ochrony zabytków o wstąpieniu do takiego postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 432/23). Na mocy art. 95 ust. 3 u.o.z., w postępowaniach administracyjnych, które dotyczą kwestii stricte związanych z ochroną zabytków, dziedzictwa kulturowego, w tym zbiorów publicznych, restytucji dóbr kultury, status właściwego ministra lub wojewódzkiego organu ochrony zabytków został zatem ukształtowany w ten sposób, że przypisany im został przymiot strony, o ile rzecz jasna zgłoszą do nich swój akces (por. R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Zakamycze 2004). Przyznać trzeba, że regulacje zawarte w art. 95 in principio u.o.z. uznawane są za kontrowersyjne, jednak przyznanie właściwemu ministrowi oraz wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków kompetencji do występowania na prawach strony w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie ochrony zabytków zasadniczo nie budzi wątpliwości (zob. M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010). W ostatnim z przywołanych wyżej opracowań wyjaśniono również, że wykładnia systemowa i aksjologiczna wskazuje, iż chodzi tutaj o takie postępowania administracyjne, w których wspomnianym wyżej organom nie przysługuje przymiot organów orzekających w pierwszej lub drugiej instancji. Rację ma bowiem MWINB zwracając uwagę w zaskarżonej decyzji, że organ nie może występować niejako w podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym. Jak trafnie wyjaśnił NSA w wyroku z 27 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 793/19), w postępowaniu administracyjnym obowiązuje żelazna zasada, że organ administracji publicznej uczestniczący w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej nie może być jednocześnie stroną w tym postępowaniu. Nie dotyczy to oczywiście postępowania sądowego, gdyż w nim organ, który wydał zaskarżoną decyzję staje się stroną postępowania sądowego (zob. też wyrok NSA z 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1796/11). W przywołanym orzeczeniu NSA podzielił wobec tego pogląd Sądu I instancji, że art. 95 ust. 3 u.o.z. dotyczy postępowań administracyjnych, w ramach których decyzje nie są wydawane przez wskazane organy, ani takich, w których organy te uczestniczą, na zasadzie art. 106 k.p.a., jako organy współdziałające i współkształtujące treść decyzji administracyjnej. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie okoliczności związane z ochroną zabytków. W ten sposób organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków realizuje zadania z zakresu ochrony zabytków w sprawach, w których przedmiot sprawy głównej odnosi się, w różny sposób, do obiektów objętych jedną z form ochrony zabytków przewidzianych przez art. 7 u.o.z. 3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że nie ma racji organ odwoławczy przyjmując, iż Konserwator Zabytków uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru budowlanego jako organ współdziałający lub współkształtujący treść decyzji administracyjnej PINB dla m.st. Warszawy z 12 czerwca 2023 r. Zaskarżana decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zgodnie z którym: "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Wobec powyższego, wszczynając postępowanie na wskazanej podstawie i wydając zaskarżaną decyzję, PINB uznał przedmiotowe zmiany objęte rzeczonym projektem zamiennym za "istotne". Zgodnie z art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. b p.b. przepisów ust. 5pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od wymagań zawartych w pozwoleniu właściwego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów u.o.z., jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia. Powyższe zmiany wymagały więc decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. Wbrew twierdzeniom MWINB, w postępowaniu toczącym się przed PINB, konserwator zabytków nie dokonywał jakichkolwiek uzgodnień rozstrzygnięć podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 106 k.p.a. W aktach postępowania administracyjnego brak jest postanowienia skarżącego, które wyrażałoby wiążące dla organu nadzoru budowlanego stanowisko [...]WKZ. Zatem w realiach kontrolowanej sprawy nie zachodzi żaden z przypadków, który wykluczałby udział konserwatora zabytków jako strony w postępowaniu rozpoznanym decyzją PINB z 12 czerwca 2023 r., od której odwołanie wniósł skarżący. Postępowanie organu I instancji zakończone ww. decyzją nie było procedurą, w ramach której decyzja wydana została przez organ ochrony zabytków, ani takim postępowaniem, w których organ ten uczestniczył na zasadzie art. 106 k.p.a., jako organ współdziałający i współkształtujący treść decyzji administracyjnej. W postępowaniu tym skarżący nie brał udziału jako organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków realizujący zadania z zakresu ochrony zabytków w sprawach, w których przedmiot sprawy głównej odnosi się, w różny sposób, do obiektów objętych jedną z form ochrony zabytków przewidzianych przez art. 7 u.o.z. Nie ma wobec tego racji MWINB poddając w wątpliwość możliwość uznania [...]WKZ za stronę postępowania, w którym nie był on organem uzgadniającym. 4. Podsumowując, [...]WKZ mógł – zgodnie z art. 95 ust. 3 u.o.z. – występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru budowlanego przez PINB i w konsekwencji tego, skutecznie złożyć także odwołanie od decyzji wydanej przez ten organ I instancji. Brak było natomiast podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego przez MWINB w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie przypomnieć trzeba, że badanie przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego nie obejmuje badania prawidłowości decyzji organu I instancji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 95/19). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty – w ocenie tutejszego Sądu – znajdowały usprawiedliwione podstawy. 5. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od MWINB na rzecz skarżącego kwotę 980 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).