VII SA/Wa 2002/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Justyna Wtulich- Gruszczyńska, , Protokolant referent Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] lipca 2021 r., [...], na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 w zw. z 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 23 sierpnia 2019 r. wpłynął wniosek S. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r., ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskodawca jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazał, iż została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Podnosił, że został bezprawnie pozbawiony statusu strony, odmówiono mu dostarczania korespondencji, jaka była kierowana do pozostałych stron postępowania, wyrażania opinii i podejmowania działań. Zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2019 r., wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zawiesiło postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym, w sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2021 r. podjęto zawieszone postępowanie w sprawie z wniosku S. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2213/19 odrzucił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu wniosku Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja naruszała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co wskazywał S. K. w swoim żądaniu. Wnioskodawca nie określił w sposób jednoznaczny na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa. Dlatego organ wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Analizując tę przesłankę, wskazano, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 54 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem postępowania administracyjnego było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o ww. ustawę, przepisy wykonawcze oraz odrębne. Planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku, jak w przedmiotowej sprawie, planowane zamierzenie wymaga ustalenia lokalizacji celu publicznego w drodze decyzji. Decyzje o lokalizacji celu publicznego wydaje się na wniosek zainteresowanego podmiotu, czyli inwestora - art. 52 ust. 1 w zw. z art. 56 ww. ustawy. Organ związany jest zakresem wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków zabudowy oraz zasad zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, o czym stanowi art. 56 ustawy, zgodnie z którym organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się na wniosek inwestora oraz po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4, a uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Kwestionowana decyzja została wydana na wniosek inwestora, którego wniosek z dnia 2 lipca 2018r. (następnie modyfikowany) spełniał wymagania art. 52 ust. 2 ustawy. Przeprowadzona przez osobę uprawnioną (inż. R. M.) analiza oraz projekt decyzji wskazywały, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest możliwe, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą P., Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarządem Dróg Powiatowych w P. Zarząd Dróg Powiatowych w P postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uzgodnił pozytywnie projekt. Natomiast Starosta P. i Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie, co uznaje się za dokonanie uzgodnienia (art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Otrzymanie decyzji lokalizacyjnej nie jest uzależnione od uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na których tak inwestycja jest zlokalizowana. Organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przywołanymi przepisami. Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Również kwestia szczegółowego umiejscowienia planowanego przedsięwzięcia wykraczała poza zakres oceny organu. Inwestycja (po dokonanych przez inwestora modyfikacjach wniosku) nie będzie przebiegać przez działki S. K. nr [...], co wynika z wniosku z dnia 23 listopada 2018r. (doprecyzowanego pismem z dnia 4 lutego 2019 r.). Przewidziany demontaż linii energetycznych nie obejmuje działek skarżącego. W aktach znajduje się kserokopia mapy zasadniczej, na której inwestor określił granice terenu objętego wnioskiem i obszar na który inwestycja będzie oddziaływać (obszary te pokrywają się), zaznaczył na niej przebieg projektowanych linii napowietrznych nN-04kV, SN-15kV, słupowych stacji transformatorowych SN/nn, linii kablowych nn-0,4kV, SN-15kV. Kserokopia mapy (w tym rys. 1.4, 1.5) stanowi załącznik do wniosku inwestora. Załącznik graficzny Nr 1 do decyzji, określa linie rozgraniczające teren inwestycji i w tym zakresie decyzja spełnia przesłankę z art. 54 pkt 3 ustawy. Mapa stanowiąca załącznik została sporządzona w skali przewidzianej w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przedmiotowa decyzja zawiera wszelkie elementy o których mowa w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ dopełnił obowiązku powiadamiania stron postępowania, na każdym etapie. O wszczęciu postępowania w sprawie, postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, Wójt Gminy Ś. zawiadomił strony w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty. Natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, zawiadamiał w formie pisemnej. W przedmiotowym postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego, S. K. przysługiwał status strony - wbrew jego twierdzeniem. Dokonana przez Kolegium analiza załącznika graficznego Nr 1 do decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności oraz załączników graficznych (rys. 1.4 i 1.5) przesłanych wraz z wnioskiem inwestora z dnia 23 listopada 2018 r., wskazywała, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje część działki S. K. nr ewid. [...]. Nie jest on jednak właścicielem nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja, zatem organ nie miał obowiązku zawiadamiania go na piśmie o wszczęciu postępowania i wydanej decyzji. Jednak był zawiadamiany o wszelkich czynnościach w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnoszone przez S. K. obniżenie wartości jego działek, zeszpecenie krajobrazu i niszczenie środowiska naturalnego, które powoduje u niego stres i zdenerwowanie, nie mogło stanowić przesłanki do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a tym bardziej nie mogło stanowić potwierdzenia rażącego naruszenia prawa. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2021 r., [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Domagał się unieważnienia decyzji i odszkodowania w kwocie 2,5 mln euro za zniszczenie gospodarstwa, ogrodu botanicznego - wypłacanego corocznie za każdy rok z góry, dopóki będą istniały urządzenia energetyczne w terenie. Podniósł, że składał wiele własnych projektów m. in. w zakresie lokalizacji transformatora przy nieczynnym przejeździe kolejowym i wykonania całej sieć kablowej jako podziemnej. Wskazywał, że inwestycja uniemożliwia mu prowadzenie dalszych prac przy zakładanym przez niego ogrodzie botanicznym. Doszło do zeszpecenia środowiska naturalnego oraz drastycznego obniżenia wartość jego gospodarstwa. Decyzja zawiera poświadczenie nieprawdy (str. 4 ostatnie zdanie 4 akapitu), gdyż przewidziany był demontaż 13 słupów na jego terenie. Pozbawiono go statusu strony. Inwestycja ma charakter dyskryminujący, gdyż "część gospodarzy załatwiła sobie doprowadzenie elektryczności wyłącznie liniami kablowymi podziemnymi - działki [...], dwie inne". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] kwietnia 2019 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii napowietrznych nN-04kV, SN-15kV, słupowych stacji transformatorowych SN/nn, linii kablowych nn-0,4kV; SN-15kV wraz z rozbiórką linii napowietrznych nN-0,4kV, SN-15kV, słupowej stacji transformatorowej SN/nn, linii kablowych nN-0,4kV, SN-15kV na terenie działek nr: [...] obręb geodezyjny W., gm. Ś. oraz na terenie działek nr :[...] obręb geodezyjny G., gm. Ś. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy badana decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji - według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jej wydania - pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym m.in. rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia wątpliwości co do ustalenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenie jej nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2209/21). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy kumulatywnie wystąpią przesłanki: 1) oczywistości naruszenia prawa; 2) charakteru naruszonego przepisu; 3) skutków, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy czym skutki te, należy rozumieć jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Są to więc takie gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi o działanie wbrew jednoznacznemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszenia prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Podstawę prawną kwestionowanej w trybie nieważności decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wnioskowana inwestycja była inwestycją celu publicznego. Decyzje o lokalizacji celu publicznego wydaje się na wniosek inwestora - art. 52 ust. 1 w zw. z art. 56 ww. ustawy. Organ rozpoznając wniosek związany był jego zakresem i badał zamierzenie inwestycyjne pod kątem zgodności z prawem. Decyzja została wydana na wniosek z dnia 2 lipca 2018r. (następne zmodyfikowany), który spełniał wymagania art. 52 ust. 2 ustawy. Przeprowadzona analiza wykazała, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą P., Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarządem Dróg Powiatowych w P.. Wydanie pozytywnej decyzji lokalizacyjnej nie było uzależnione od uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na których inwestycja miała zostać zlokalizowana. Organ nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne było zgodne z przywołanymi przepisami. Zgodnie z art. 52 ust. 3 ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Również najważniejsza z punktu widzenia skarżącego kwestia szczegółowego umiejscowienia elementów przedsięwzięcia, wykraczała poza zakres oceny organu. Inwestycja (po dokonanych przez inwestora modyfikacjach wniosku) nie miła przebiegać przez działki S. K. nr: [...], co wynikało ze złożonego przez inwestora wniosku z dnia 23 listopada 2018r. (doprecyzowanego 4 lutego 2019 r.). Przewidziany wnioskiem demontaż linii energetycznych nie obejmuje działek skarżącego, co wynika wprost z brzmienia decyzji (rozbiórka linii napowietrznych nN-0,4kV, SN-15kV, słupowej stacji transformatorowej SN/nn, linii kablowych nN-0,4kV, SN-15kV na terenie działek nr: [...] obręb geodezyjny W., gm. Ś. oraz na terenie działek nr: [...] obręb geodezyjny G., gm. Ś.. Z mapy zasadniczej, na której inwestor określił granice terenu objętego wnioskiem i obszar na który inwestycja będzie oddziaływać (obszary te pokrywają się), wynika przebieg projektowanych linii napowietrznych nN-04kV, SN-15kV, słupowych stacji transformatorowych SN/nn, linii kablowych nn-0,4kV, SN-15kV. Kserokopia mapy (w tym rys. 1.4, 1.5) stanowi załącznik do wniosku inwestora z dnia z dnia 23 listopada 2018 r. Załącznik graficzny Nr 1 do decyzji, określa linie rozgraniczające teren inwestycji i w tym zakresie decyzja spełnia przesłankę z art. 54 pkt 3 ustawy. Mapa stanowiąca załącznik została sporządzona w skali przewidzianej art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Decyzja zawiera wszelkie elementy o których mowa w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. S. K. w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego przysługiwał status strony. Z powołanego załącznika graficznego Nr 1 do decyzji oraz załączników graficznych (rys. 1.4 i 1.5) przesłanych wraz z wnioskiem inwestora z dnia 23 listopada 2018 r., wynikało, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje część działki S. K. nr [...]. Jednak na jego nieruchomości nie przewidziano lokalizowania przedmiotowej inwestycja, dlatego organ nie miał obowiązku zawiadamiania go na piśmie o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji. Przy czym zawiadamiany był w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnoszone przez S. K. okoliczności w postaci obniżenia wartości jego działek, zeszpecenia krajobrazu i niszczenia środowiska naturalnego, (co powoduje u niego stres i zdenerwowanie), nie mogły stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Powyższe stanowiło podstawę do oddalenia skargi, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.