VII SA/Wa 1994/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 26 czerwca 2023 r. znak: DWST-WOOS.4021.22.2023.EM w przedmiocie zaopiniowania zamiaru przekształcenia szkoły I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Edukacji i Nauki (dalej jako "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") postanowieniem z 26 czerwca 2023 r., znak: DWST-WOOS.4021.22.2023.EM w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn.zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900, dalej jako "prawo oświatowe"), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] (dalej jako "skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej jako "Kurator", "organ I instancji") z [...]marca 2023 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem [...]sierpnia 2023 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]w publiczną szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej obejmującej inną lokalizację prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w miejscowości [...]w budynku szkolnym przy ul. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister uwzględnił, że w dniu [...]grudnia 2022 r. Rada Miejska w [...]podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zamiaru przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]. Postanowiono, że z dniem [...]sierpnia 2023 r. zamierza się: - przekształcić Publiczną Szkołę Podstawową w [...], wchodzącą w skład Zespołu Placówek Oświatowych w [...], w publiczną szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej obejmującej inną lokalizację prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w miejscowości [...]w budynku szkolnym przy ul. [...]; - wskazać jeden obwód uczniom z miejscowości [...], [...], [...]i [...]. W uchwale wskazano, że powyższy zamiar planuje się zrealizować w następujący sposób: - z dniem 31 sierpnia 2023 r. zamierza się wskazać uczniom klas I-III miejsce realizacji zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w budynku szkolnym w [...], ul. [...]; - z dniem 31 sierpnia 2023 r. zamierza się wskazać uczniom klas IV-VIII miejsce realizacji zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w budynku szkolnym w [...], ul. [...]. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano przesłanki przemawiające za planowanym przekształceniem: negatywne czynniki demograficzne, zmniejszającą się liczbę uczniów, a w konsekwencji zmniejszającą się kwotę subwencji oświatowej, wysokie koszty realizacji zadań oświatowych z dochodów własnych gminy (51% całkowitych wydatków na oświatę w 2021 r.), wysoki koszt kształcenia jednego ucznia, niewykorzystaną bazę lokalowo-dydaktyczną szkoły w sytuacji, gdy oddalony o 5 km budynek SP w [...]nie spełnia warunków technicznych do funkcjonowania ośmioklasowej szkoły podstawowej, wyeliminowanie konieczności nauczania w klasach łączonych w SP w [...]. Podkreślono przy tym zalety planowanej reorganizacji. Burmistrz [...], pismem z dnia 22 lutego 2023 r., wystąpił do [...]Kuratora Oświaty, z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie zamiaru wyrażonego w tej uchwale. Do wniosku załączono uchwałę wraz z uzasadnieniem. Kurator, postanowieniem z dnia [...]marca 2023 r. (znak: [...]), negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia SP w [...]. Kurator w zaskarżonym postanowieniu opisał wyniki oględzin przeprowadzonych w SP w [...]i SP w [...]. Kurator wskazał, że w niniejszym postępowaniu uwzględnił również całość dokumentacji dotyczącej wniosku o opinię w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...]. Kurator uznał, że z uwagi na negatywną opinię dotyczącą zamiaru likwidacji SP w [...], zasadne jest wydanie negatywnej opinii również w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Burmistrz [...]. Utrzymując w mocy postanowienie [...]Kuratora Oświaty, Minister Edukacji i Nauki wyjaśnił, że istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że postanowieniem znak: DWST-WOOS.4021.21.2023.EM Minister utrzymał w mocy negatywną opinię Kuratora w sprawie zamiaru likwidacji SP w [...] (sprawa zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 1975/23), co jest wystarczającym powodem utrzymania negatywnej opinii Kuratora wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu dotyczącej zamiaru przekształcenia SP w [...]. Minister podniósł, że nie ma możliwości utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych SP w [...]w miejscu wskazanym w uchwale nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]grudnia 2022 r., w sytuacji, gdy nadal będzie tam funkcjonowała inna szkoła, tj. SP w [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ma wątpliwości co do tego, że w przypadku przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wymagane jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Minister zaznaczył, że Kurator wydał negatywną opinię w przedmiocie zamiaru likwidacji SP w [...]. Zatem wydanie pozytywnej opinii dotyczącej zamiaru przekształcenia SP w [...]w ustalonym stanie faktycznym i prawnym jest nieuzasadnione. W ocenie Ministra, negatywna opinia [...]Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2023 r. SP w [...]poprzez utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w siedzibie SP w [...]jest zatem w pełni uzasadniona. Skargę na postanowienie Ministra złożyła Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego poprzez pominięcie faktu, iż za likwidacją szkoły przemawia dobro ucznia i perspektywy demograficzne, a także pominięcie argumentacji organu prowadzącego dotyczącej kosztów utrzymania placówki; 2) art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia bez wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska (brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie w zaakceptowaniu projektowanych zmian), jak również nie zawierającego rozważenia wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Gmina [...]zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 89 ust. 1 prawa oświaty w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przyznanych organowi kompetencji w zakresie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Mając na względzie powyższe Burmistrz Gminy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.); ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji i wydajnie nowej decyzji w trybie autokontroli, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Ponadto wniósł o połączenie do wspólnego rozpoznania niniejszej skargi wraz ze skargą na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 26 czerwca 2023 r., znak sprawy: DWST-WOOS.4021.21.2023.EM utrzymujące w mocy postanowienie [...]Kuratora Oświaty z dnia [...]marca 2023 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem [...]sierpnia 2023 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], a to z uwagi na fakt, iż charakter przedmiotowy uchwały nie pozwala na procedowanie tylko jednej z nich. Jednocześnie organ zwrócił się o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca opisała przebieg postępowania i przedstawiła stanowisko na poparcie skargi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...]Kuratora Oświaty wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Dokonując zaś merytorycznej oceny zaskarżonych postanowień w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - Kuratora Oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę, dotyczące przekształcenia szkoły. Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, która podlega ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP" oraz art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), dalej: "u.s.g." Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm.), dalej: "u.P.o.", zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki m.in. w szkołach jest zadaniem oświatowym gmin. W myśl art. 51 ust. 1 u.P.o. kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.P.o.), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 u.P.o.). W doktrynie i orzecznictwie podnosi się jednocześnie, że granice omawianego nadzoru określa ww. ustawa. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.P.o.). Z powyższego należy wywieść, że nadzór pedagogiczny kuratora oświaty nad działalnością szkół obejmuje również konieczność uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej lub placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 u.P.o.). W ocenie Sądu, kompetencja nadzorcza kuratora oświaty – jako podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 u.P.o.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 u.P.o.) - jest równorzędna wobec wymienionych wyżej zasad nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, wynikających z Konstytucji RP oraz w odniesieniu do gminy z u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły czy placówki. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Przyjęta wykładnia przytoczonych przepisów uzasadnia stanowisko, wedle którego brak jest prawnych przesłanek uzasadniających przekonanie jakoby prawo oświatowe przewidywało wyjątki od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły i placówki w ramach zadań własnych w szerszym zakresie, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. Organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły lub placówki prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności, co prowadzi do wniosku, iż może odmówić organowi samorządowemu wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji jedynie wówczas, gdy decyzja o likwidacji byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Uzasadnienia przedmiotowej odmowy nie mogą stanowić zatem względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa. Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 u.P.o. Stosownie do treści tego przepisu, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący obowiązany jest, co najmniej na sześć miesięcy przez terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej dla prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 u.P.o. szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W związku z powyższym, przyjmując właściwą wykładnię, koniecznym jest tożsame uwzględnianie kryteriów wynikających z art. 89 ust. 1 u.P.o. przy zamiarze likwidacji placówki publicznej. Przepisy ust. 1–8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9). Kurator oświaty podejmując opinię w przedmiocie przekształcenia nie może więc kierować się innymi wyznacznikami, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w art. 89 ust. 1 u.P.o. Brak jest podstaw do uznania argumentów wynikających z wykładni celowościowej lub słusznościowej. Przedmiotowej opinii nie mogą uzasadniać także subiektywne opinie społeczności, rodziców i kadry pedagogicznej, ponieważ mają one charakter pozanormatywny i nie mieszczą się w zakresie omawianych przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 u.P.o., ponieważ zapewniła uczniom klas I-III miejsce realizacji zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych w budynku szkolnym w [...], [...] zaś uczniom klas IV-VIII wskazano miejsce realizacji zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych w budynku szkolnym w [...], ul. [...]oraz zapewniony transport. Zdaniem Sądu, negatywna opinia organów obu instancji w sprawie przekształcenia szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, o charakterze celowościowym, której podstawą są opinie lokalnej społeczności, osób zatrudnionych w placówce podlegającej likwidacji, rodziców, jak również ogólna polityka oświatowa państwa. Brak jest dostatecznego uzasadnienia prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć oraz wskazania z jakimi konkretnymi normami prawnymi kolidują zamierzenia organu samorządowego co do przekształcenia placówki. Podkreślić należy, że organy nie posiadają uprawnień do oceny racjonalności działania jednostek samorządu terytorialnego - ich kompetencje w zakresie nadzoru zostały ograniczone przez ustawodawcę do badania zgodności z prawem, czyli realizacji ustawowych obowiązków. Ingerencja nadzorcza w samodzielność gminy zagwarantowaną w art. 2 ust. 1 u.s.g. wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych lub podjętych działań. Przyjęte przez judykaturę stanowisko jednoznacznie wskazuje, iż wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki (przekształcenia) nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 u.P.o. Ponadto w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z 126 k.p.a. Sformułowane przez organ odwoławczy rozważania nie zostały poparte argumentacją mającą odzwierciedlenie w normach prawnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem zasad postępowania, podejmując działania wynikające z przyznanych mu kompetencji oraz wydać wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie przekształcenia szkoły. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...]Kuratora Oświaty. O kosztach procesu zawartych w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) w wysokości 480 zł.