VII SA/Wa 1978/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Prezes Wód Polskich decyzją z (...) lipca 2021 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 14 ust. 3, art. 166 ust. 2 pkt 7, art. 166 ust. 5 oraz art. 166 ust. 11 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, ze zm., dalej "p.w."), a także art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze. zm. dalej "u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania S. G. i E. G. – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Dyrektor RZGW) z (...) czerwca 2020 r. (...) odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji ogrodzenia na działkach o nr (...),(...), w (...), gm. (...). Organ wskazał na ustalenia decyzji z (...) czerwca 2020 r., że dla odcinka rzeki (...) przepływającej przez (...) opracowano mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: (...)). Teren inwestycji znajduje się w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, a głębokość zalewu została wskazana w części obszaru od 0,5 m do 2,0 m oraz od 2,0 m do 4,0 m. Rzędna zwierciadła wody Q1% od rzeki (...) w miejscu planowanej do wykonania inwestycji wynosi 188,69 m n.p.m, a rzędna terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji w najniżej położonym miejscu wynosi 186 m n.p.m. Głębokość zalewu tego terenu w przypadku wezbrania odpowiadającego przepływowi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na sto lat (Q1%), może osiągnąć do 2,69 m. Z kolei prędkości wielkich wód mogą wynosić od 1,5 do 2,0 m/s. Dodał, że brak dbałości o ochronę przed intensywnym zagospodarowaniem terenów zalewowych, jest przyczyną olbrzymich strat w wypadku wystąpienia powodzi ekstremalnych. Dalej podkreślił, że realizacja inwestycji może doprowadzić do zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia, ale także utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Prezes Wód Polskich potwierdził ww. stanowisko, po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego (arkusz: (...)) i dodał, że zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody (NMPW) w rejonie inwestycji, dla wody 1% rzędna zwierciadła wody wynosi 188,31 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% teren działek w liniach rozgraniczających na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zostanie pokryty wodą o głębokości wynoszącej do 1,77 m. Dalej podkreślił, że orzeka w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania rozstrzygnięcia, wyłącznie co do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Na załączniku graficznym nie przedstawiono granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wody 1% zgodnie z art. 166 ust. 1 p. w. Zdaniem organu, w przypadku powodzi ogrodzenie będzie miało wpływ na przepływ wód powodziowych i będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Jest też narażone na oddziaływanie wód wezbraniowych rzeki przy prawdopodobieństwie występowania wody 1%. Analizowany teren leży bowiem w bliskim sąsiedztwie koryta Wisłoki (ok. 30 m). Głębokość zalewu dla tego terenu, w przypadku powodzi wyniesie do 1,77 m. Uwzględniając wysokość ogrodzenia (ponad 2,2 m) i materiał (blacha trapezowa) oraz brak prześwitów, nie przepuszcza ono wody, a w przypadku powodzi, spowoduje piętrzenie wód powodziowych, a tym samym utrudni ich przepływ. Ponadto, po przejściu fali powodziowej będzie narażone na uszkodzenia oraz może nastąpić przemieszczanie zniszczonych elementów o ostrych krawędziach. Uszkodzone elementy niesione z falą powodziową będą zagrażać nie tylko środowisku, sąsiednim budynkom, ale i ludziom. Uszkodzenia oraz zniszczenia ogrodzenia spowodują straty dla inwestorów i narażą na szkody w mieniu nie tylko wnioskodawców, ale także ich sąsiadów, co też przekłada się na utrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym. Podkreślił, że cele zarządzania ryzykiem powodziowym określone w art. 16 pkt 4 pr. wod. obejmują ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi także dla działalności gospodarczej. Wobec powyższego organ stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy zwiększa potencjalne negatywne skutki powodzi, wpływa na przepływ wód powodziowych, a tym samym utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. Powyższe stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu z uwagi na art. 166 ust. 10 pkt 5 p. w. Wystąpienie choć jednej z przesłanek wskazanych w art 166 ust. 10 p.w. zobowiązuje organ do odmowy uzgodnienia. Zdaniem organu, zarzuty odwołania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Decyzja uzgadniająca projekt decyzji o warunkach zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jest decyzją uznaniową, ale organ nie ma dowolności w orzekaniu. Dyrektor RZGW podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeanalizował i ocenił projekt decyzji pod kątem zgodności z prawem. Odnosząc się do powołanej w odwołaniu decyzji Dyrektora RZGW z (...) marca 2014 r. wskazał, że dotyczyła innej sprawy, bo prowadzonej w przedmiocie przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią, na mocy art. 88o ust. 1 i art. 881 ust. 1 pkt 1 i 3 P.w. Skargę na ww. decyzję złożył E. G. i domagając się jej uchylenia zarzucił naruszenie: art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 166 ust. 10 pkt. 3 i 5 p.w. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 20 p.w. Stanowisko na poparcie ww. zarzutów przedstawił w uzasadnieniu wskazując m.in., że dokonując wykładni art. 166 ust. 10 pkt. 3 i 5 p. w. organ pominął reguły realizacji inwestycji wynikające z ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 20 Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę i zgłoszenia budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. Gdyby wykonał ogrodzenie ponad 2,20 m , to nie musiałby uzyskiwać żadnych uzgodnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej p.p.s.a.) w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa Wód Polskich z (...) lipca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektor RZGW odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej co do dla inwestycji polegającej na wykonaniu ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m na działkach o nr (...),(...)w (...), gm. (...), w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy jak i stan prawny znajdujący w niej zastosowanie brak jest przyczyn, dla których zaskarżoną decyzję należałoby wyeliminować z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w., zgodnie z którym projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Powyższy przepis nawiązuje do art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które to przewidują obowiązek uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Wód Polskich dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 53 ust. 5 d u.p.z.p., uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 34 p.w. obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224 ww. ustawy, stanowiące działki ewidencyjne; pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. W myśl art. 169 ust. 3 ww. ustawy, na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy:1) zasięg powodzi; 2) głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody; 3) w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody. Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 p.w., a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej BIP urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy). W tej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów wskazujące, że teren zaznaczony na załączniku graficznym (nr 1 i 2) do projektu decyzji o warunkach zabudowy (działki nr (...),(...)), znajduje się w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Wisłoki, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%). Właśnie z tych przyczyn, teren ten ujęto w mapach zagrożenia powodziowego (arkusz (...)). Według Numerycznego Modelu Powierzchni Wody (NMPW) w rejonie opisanej inwestycji, dla wody 1% rzędna zwierciadła wody wynosi 188,31 m n.p.m. Na mapach dołączonych do projektu zaznaczono rzędną terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji, która w najniżej położonym miejscu wynosi 186 m n.p.m. W przypadku wystąpienia wody (o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%) teren ten pokryje woda o głębokości do 1,77 m. Sąd podkreśla jednocześnie, że organy zobowiązane są do sprawowania ochrony przed powodzią (art. 163 p.w.). Stosownie do art. 163 ust. 5 i 6 p.w. ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Natomiast w art. 166 ust. 10 p.w. ustawodawca określił przesłanki, których wystąpienie skutkuje odmową uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że uzgodnienia odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1. narusza ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2. naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3. stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4. naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5. utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym. Stwierdzenie którejkolwiek z nich obliguje zatem organ do wydania decyzji o odmowie uzgodnienia (art. 166 ust. 11 p.w.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy podzielił argumentację Dyrektora RZGW, że z uwagi na zajście przesłanek określonych w art. 166 ust. 10 p.w. nie jest możliwe uzgodnienie przedsięwzięcia. Materiał dowodowy stanowisko to potwierdza. Organ uwzględnił zarówno charakter inwestycji (ogrodzenie pełne przekraczające 2,2 m), jak i jej położenie (na mapach zagrożenia powodziowego). Miał również na uwadze cele zarządzania ryzykiem, przez które - w myśl art. 16 pkt 4 p.w. - rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej oraz, że legalizacja ww. działania nie ogranicza negatywnych skutków powodzi, a powoduje ich zwiększenie. Rozważył w tym kontekście skutki powodzi przy istniejącym zagrożeniu powodzią, tj. zarówno straty ekonomiczne (w mieniu), jak i wpływ na zdrowie i życie ludzi. Ze względu na materiał z jakiego zostało wykonane ogrodzenie oraz brak elementów ażurowych, nie sposób nie zgodzić się z organem, że w przypadku wystąpienia powodzi będzie ono wpływać na przepływ wód powodziowych, a więc utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym (art. 166 ust. 10 pkt 5 p.w.). Ogrodzenie o wysokości powyżej 2,2 m jest narażone na oddziaływanie wód wezbraniowych rzeki przy prawdopodobieństwie występowania wody 1%. Wysokość ogrodzenia (ponad 2,2 m) oraz materiał, z jakiego zostało wykonane (blacha trapezowa), spowoduje piętrzenie wód powodziowych, a tym samym utrudni ich przepływ. Z uwagi na obowiązek organów zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia w rejonie ewentualnej powodzi, sposób organizacji ewakuacji, dopuszczenie do przyrostu zabudowy mieszkaniowej może utrudnić działania służb podejmowane w celu ratowania obywateli, jak i zwiększyć koszty ich działania. Ponadto, w przypadku powodzi, w wyniku oddziaływania wody na sam obiekt, może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi, zwiększenia strat w mieniu, co koliduje z celami ustawy - Prawo wodne. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów odnośnie wystąpienia przesłanek do odmowy uzgodnienia z uwagi na zajście przesłanek "negatywnych" określonych w art. 166 ust. 10 p.w., w szczególności pkt 3, 5. Sąd nie dopatrzył się przy tym innych podstaw do zakwestionowania badanej decyzji, jak i naruszeń przepisów prawa materialnego wymienionych w skardze. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.