VII SA/Wa 1976/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P.U. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wydania paszportu dyplomatycznego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji

Przedmiotem skargi P. U. jest decyzja Ministra Spraw Zagranicznych z 26 czerwca 2023 r. (znak: BSO.3210.51.2023/1) o odmowie wydania paszportu dyplomatycznego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: 26 maja 2023 r. P. U. złożył drogą mailową na skrzynkę "Petycje, skargi i wnioski MSZ" do Ministerstwa Spraw Zagranicznych pismo w sprawie złożenia wniosku o wydanie paszportu dyplomatycznego. W piśmie tym skarżący wskazał, że jako "Prezydent Republic of Poland" na podstawie Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, sporządzonej w Wiedniu dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232) ze szczególnym uwzględnieniem art. 25 oraz ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 350) art. 49, zwraca do się Ministerstwa Spraw Zagranicznych z pismem przewodnim w sprawie złożenia wniosku o wydanie paszportu dyplomatycznego. Jak zaznaczył skarżący, nie wie jaka będzie decyzja Ministerstwa, ale ma prawo do złożenia wniosku o wydanie paszportu dyplomatycznego i chce z tego prawa skorzystać. Oświadczył, że nie będzie upubliczniał paszportu dyplomatycznego w formie skanów ani zdjęć opinii publicznej, a jest on mu niezbędny w pełnieniu jego funkcji, w szczególności że w przeszłości kilkukrotnie paszport był mu odbierany przez urzędników III Rzeczypospolitej Polskiej w sposób sprzeczny z prawem. Skarżący wniósł o poinformowanie gdzie i kiedy może zgłosić się w celu złożenia wniosku o wydanie paszportu dyplomatycznego oraz pobrania odcisków palców. Decyzją z 26 czerwca 2023 r. Minister Spraw Zagranicznych na podstawie art. 54 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) oraz art. 104 K.p.a. odmówił wydania paszportu dyplomatycznego. Zdaniem organu przedstawione uzasadnienie wniosku ani status wnioskodawcy nie uzasadniają możliwości wydania paszportu dyplomatycznego, gdyż funkcja wskazana przez wnioskodawcę i przypisanie jej jego osobie nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 49 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych. Skargę na powyższą decyzję złożył P. U., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: 1. art. 6 w zw. art. 61 § 1 w zw. z art, 61 § 2 K.p.a. w związku art. 27 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych poprzez wydanie decyzji administracyjnej mimo braku podstaw, tj., pomimo braku wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie, zatem poprzez działanie bez podstawy prawnej, podczas gdy ustawa o dokumentach paszportowych wskazuje na to, iż dokument paszportowy wydaje się na wniosek zainteresowanego, przy jednoczesnym braku zaistnienia okoliczności uzasadniających szczególnie ważny interes strony, uprawniający organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, nadto, mimo braku uzyskania zgody skarżącego na podjęcie przez organ takiego działania, 2. art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 w zw. z 31 ust. 1 w zw. z art. 33 w zw. z art. 42 ustawy o dokumentach paszportowych poprzez błędne uznanie pisma przewodniego skarżącego z 26 maja 2023 r. za wniosek o wydania paszportu dyplomatycznego w sytuacji, gdy takowy wniosek musi zostać złożony osobiście przez zainteresowanego, w konkretnej formie dokumentu utrwalonego w postaci elektronicznej, na podstawie konkretnych danych podanych przez zainteresowanego, nadto osobiście przez zainteresowanego podpisanego, przy jednoczesnym pobraniu od niego odcisków palców, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, 3. art. 104 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, mimo skierowania do organu prośby w wyłącznym zakresie udzielenia informacji o sposobie i miejscu załatwienia sprawy skarżącego, zatem w sytuacji, gdy działanie organu winno polegać wyłącznie na udzieleniu odpowiedzi instrukcyjnej, a nie rozpoznaniu sprawy co do istoty, przy jednoczesnym braku wniosku inicjującego takie działanie organu. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy organowi celem nadania jej właściwego biegu, w tym nakazanie organowi umożliwienia mu złożenia formalnego wniosku o wydanie paszportu dyplomatycznego. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że pismo przewodnie z 26 maja 2023 r. skierował do Ministerstwa Spraw Zagranicznych celem doprecyzowania, gdzie powinienem się udać, aby złożyć wniosek o wydanie paszportu dyplomatycznego. Organ zatem mimo braku podstaw potraktował pismo z 26 maja 2023 r. jako wniosek o wydanie paszportu dyplomatycznego, pomimo tego, że wniosek o wydanie paszportu, również dyplomatycznego należy złożyć osobiście. Pismo dotyczyło wyłącznie pozyskania informacji, w jakim miejscu i kiedy skarżący miałby się stawić celem złożenia wniosku o wydanie paszportu dyplomatycznego, w tym pobrania odcisków palców, jako elementu niezbędnego dla tego wniosku. Dopiero złożenie formalnego wniosku o wydanie paszportu dyplomatycznego uprawniało organ do podjęcia pozytywnej bądź negatywnej decyzji w przedmiocie jego wydania. Skarżący podkreślił, że organ wydał decyzję w sprawie mimo braku podstaw, tj. pomimo braku jasnego i klarownego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie. Odpowiedź na skargę złożył Minister Spraw Zagranicznych, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych przez określenie "dokument paszportowy" należy rozumieć paszport, paszport tymczasowy, paszport dyplomatyczny i paszport służbowy Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Paszporty dyplomatyczne oraz paszporty służbowe Ministerstwa Spraw Zagranicznych, wydaje minister właściwy do spraw zagranicznych (art. 6 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy: "[d]okument paszportowy wydaje się na wniosek", zaś "[w]ojewoda, konsul i minister właściwy do spraw wewnętrznych mogą z urzędu wydać paszport tymczasowy, jeżeli przemawiają za tym ważne okoliczności" (art. 27 ust. 2). "Wniosek o wydanie dokumentu paszportowego składa osoba posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych" (art. 28 ust. 1). "Wniosek o wydanie paszportu dyplomatycznego albo paszportu służbowego składa się do ministra właściwego do spraw zagranicznych" (art. 29 ust. 2), zaś "[w] uzasadnionych przypadkach, za zgodą ministra właściwego do spraw zagranicznych, wniosek o wydanie paszportu dyplomatycznego albo paszportu służbowego może zostać złożony za pośrednictwem konsula" (art. 29 ust. 3). "Złożenie wniosku o wydanie dokumentu paszportowego wymaga osobistego stawiennictwa wnioskodawcy w organie paszportowym" (art. 30 ust. 1). "Wniosek o wydanie dokumentu paszportowego składa się w formie dokumentu utrwalonego w postaci elektronicznej, przy użyciu formularza utrwalonego w postaci elektronicznej wypełnianego przez organ paszportowy na podstawie danych podanych przez wnioskodawcę i danych zawartych w Rejestrze Dokumentów Paszportowych lub w rejestrze PESEL, podpisanego przez wnioskodawcę za pomocą urządzenia umożliwiającego elektroniczne złożenie podpisu, o którym mowa w art. 32 ust. 1" (art. 31 ust. 1). Z kolei zgodnie z art. 42 ustawy o dokumentach paszportowych podczas składania wniosku o wydanie paszportu, paszportu dyplomatycznego lub paszportu służbowego pobiera się odciski palców od osoby, której ma być wydany paszport, paszport dyplomatyczny lub paszport służbowy, z wyłączeniem osób wymienionych w pkt 1 i 2. Wskazując na powyższej opisaną procedurę, podkreślić trzeba, że wydanie dokumentu paszportowego, w tym wydanie paszportu dyplomatycznego wymaga od wnioskodawcy osobistego stawiennictwa w organie paszportowym, zaś sam wniosek o jego wydanie w formie dokumentu elektronicznego w formie formularza utrwalonego w postaci elektronicznej wypełniany jest przez organ paszportowy. Dopiero tak złożony wniosek może być podstawą wydania dokumentu paszportowego, w tym paszportu dyplomatycznego z uwzględnieniem sytuacji opisanych w art. 54 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych, gdy organ paszportowy, do którego wpłynął wniosek o wydanie dokumentu paszportowego odmawia wydania dokumentu paszportowego, w formie decyzji administracyjnej (art. 54 ust. 2). Słusznie zatem zwraca uwagę skarżący, że organ nie mógł wydać w stosunku do jego osoby takiej decyzji, bowiem nie złożył on skutecznie wniosku o wydanie paszportu dyplomatycznego, w trybie opisanym powyżej. Analiza pisma zatytułowanego jako "pismo przewodnie" z 26 maja 2023 r. oraz sposób jego złożenia w żaden sposób nie świadczą o tym, że skarżący domagał się wydania paszportu. Po pierwszej, pismo to zostało złożone na adres skrzynki e-mail organu "petycje.skargi.wnioski@msz.gov.pl" w formie dokumentu "pdf". Po drugie, brak jest w aktach sprawy dowodu, że zostało ono w ogóle podpisane przez skarżącego podpisem elektronicznym lub w inny sposób. Po trzecie, nie spełnia ono żadnych wymogów dotyczących składania wniosków o wydanie dokumentu paszportowego. I po czwarte w żaden sposób nie wynika z niego, aby skarżący w ogóle domagał się wydania takiego paszportowego. Chociaż istotnie skarżący wskazuje w nim, że w jego ocenie jest on uprawniony do posiadania paszportu dyplomatycznego – to jednak zarówno w tytule pisma ("w sprawie złożenia wniosku o wydanie paszportu dyplomatycznego") oraz we wnioskach zwrócił się on do organu o poinformowanie go, gdzie i kiedy może się zgłosić w celu złożenia wniosku o wydanie paszportu dyplomatycznego oraz pobrania odcisków palców. Pismo to w ocenie Sądu stanowi jedynie wniosek o udzielenie informacji, w jaki sposób składany jest wniosek o wydanie paszportu dyplomatycznego. Taki zamiar potwierdził zresztą skarżący w rozpoznawanej skardze. Mając powyższej na uwadze, stwierdzić należało, że kontrolowana w sprawie decyzja została wydana przez organ paszportowy bez podstawy prawnej. Wskazany w treści decyzji przepis art. 54 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych dotyczy sytuacji, gdy do organu wpłynął wniosek o wydanie dokumentu paszportowego, co w niniejszej sprawie bezspornie nie miało miejsca. Powyższe czyniło koniecznym usunięcie decyzji z obrotu prawnego z chwilą jej wydania. Z tych też przyczyn, zasadne okazały się wszystkie podniesione w rozpoznawanej skardze zarzuty, opisane szczegółowo powyżej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł, jak sentencji.