VII SA/Wa 1951/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

A. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]czerwca 2016 r. (nr [...]), którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z [...]stycznia 2016 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...]z [...]lipca 2015 r. (znak: [...]) odmawiającego wstrzymania wykonania, po wznowieniu postępowania, decyzji Starosty [...]z [...]listopada 2014 r. (nr [...]) o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Starosta [...]wymienioną decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego o wysokości 4,40 m. (czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej) wraz z instalacjami na działkach nr [...],[...],[...]obr. [...]w [...]. Skarżąca - właścicielka nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji (nr [...]), zwróciła się do Starosty z wnioskiem z [...]kwietnia 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 152 k.p.a. Starosta [...]po wznowieniu postępowania w tej sprawie, postanowieniem z [...]lipca 2015 r. wydanym na podstawie art. 152 k.p.a., odmówił skarżącej wstrzymania wykonania swojej decyzji z [...]listopada 2014 r. o udzieleniu M. W. pozwolenia na budowę. W piśmie z [...]października 2015 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody [...], z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m. in. postanowienia Starosty [...]z [...]lipca 2015 r. odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu A. S. zarzuciła rażące naruszenie art. 150 § 1 k.p.a. i niezastosowanie art. 150 § 2 k.p.a. Wojewoda [...]postanowieniem z [...]stycznia 2016 r., wydanym na podstawie art. 157 § 1 w z. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z [...] lipca 2015 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce jedynie wówczas, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w tej sprawie decyzję ostateczną. Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) to organem właściwym do rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania jest zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a. organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu wskutek zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie. Z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wynika, że pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę było wynikiem zamierzonego działania Starosty. Organ dodał, że poprzednia decyzja Starosty z [...] lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym z uwagi na niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy. W dniu [...]lipca 2014 r. inwestor złożył drugi wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i to w tym postępowaniu Starosta wydał decyzję z [...]listopada 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. W zażaleniu na to postanowienie A. S. zarzuciła organowi I instancji niezasadne przyjęcie, że rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. Zdaniem strony, to właśnie działalność Starosty [...] stało się przyczyną wystąpienia wady z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ organ ten konsekwentnie uniemożliwiał stronie wzięcie udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Zdaniem strony nie może być tak, że starosta, który ustalił krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 p.b.), rozstrzyga o wstrzymaniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 152 k.p.a. (w oparciu o prawdopodobieństwo uchylenia decyzji) oraz prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia i wydaje decyzję na podstawie art. 151 k.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...]czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że nie zachodzi, określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności. Starosta był bowiem właściwy, z mocy art. 150 § 1 k.p.a., do rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu, w tym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze stanowiska skarżącej wynika, że w przypadku postępowania o wznowienie z przyczyny o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., niejako automatycznie, właściwym do jego rozpoznania (a w ramach tego postępowania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji), jest organ o którym mowa w art. 150 § 2 k.p.a. Fakt, że organ nie uznał skarżącej za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla inwestycji zaplanowanej na sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczający do tego, aby w postępowaniu o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stosować art. 150 § 2 k.p.a. Dla zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. musi zostać wykazany szczególny związek między przyczyną wznowienia a działaniem organu, który wydał decyzję podlegającą kontroli w tym "wznowieniowym" postępowaniu. A. S., reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]czerwca 2016 r. stwierdziła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 w zw. z art. 150 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i wniosła o jego uchylenie w całości, uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że we już wniosku z [...]kwietnia 2015r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...]z [...]listopada 2014r. o pozwoleniu na budowę podniosła, że Starosta po raz drugi dopuścił się uchybienia w postaci pominięcia jej jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Uprzednio bowiem, w postępowaniu dotyczącym tej samej inwestycji, zakończonym decyzją z 2014 r. o pozwoleniu na budowę, pozbawił ją udziału w postępowaniu. Wojewoda [...]decyzją z [...]listopada 2014 r. stwierdził jej nieważność, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]września 2014 r. utrzymał mocy tę decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z [...]stycznia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...]z [...]lipca 2015 r. odmawiającego wstrzymania wykonania, po wznowieniu postępowania, decyzji Starosty [...]z [...]listopada 2014 r. o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu M. W. pozwolenia na budowę czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej wraz z instalacjami na działkach nr [...],[...],[...]obr. [...]w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, że postanowienie Starosty o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 152 k.p.a.) zostało wydane z naruszeniem art. 150 § 2 k.p.a. Sąd podziela to stanowisko organu i stwierdza, że stanowisko skarżącej nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Według art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wskazanego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Dewolucja kompetencji, o której mowa w tym przepisie, ma charakter ograniczony. Organ wyższego stopnia (o ile zachodzą ku temu podstawy) decyduje o dopuszczalności wznowienia, a więc jest uprawniony do wydania postanowienia o wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (wówczas wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy - art. 149 § 2 k.p.a.) lub wydania decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Celem art. 150 § 2 k.p.a. jest więc niedopuszczenie do sytuacji, aby organ I instancji, którego działanie (zaniechanie) stanowi przyczynę wznowienia postępowania decydował o wznowieniu postępowania i prowadził postępowania po wznowieniu (w tym nie rozpoznawał wniosku o wstrzymanie wykonania), nie był więc "sędzią" we własnej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, ze przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. należy rozumieć zachowanie, które ma charakter intencjonalny, towarzyszy mu zła wola, nie ma dostatecznego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych lub prawnych sprawy. Chodzi więc m. in. o sytuacje, w których organ swoim nieusprawiedliwionym zachowaniem spowodował, albo jedynie przyczynił się do tego, że strona nie wzięła udziału w postępowaniu. Można dodać, działalność organu jako przyczyna wznowienia postępowania, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. to również np. niezastosowanie przez organ przepisów o wyłączeniu pracownika, świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu. Innymi słowy, "działalność organu" o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. należy interpretować w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 328/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia. nsa.gov.pl). W postępowaniu o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy ta przyczyna zaistniała za sprawą organu prowadzącego poprzednie postępowanie (wyrok NSA z 3 października 1988 r. sygn. akt II SA 165/88, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wydanie II, Warszawa 2005r., s. 896). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzega w postępowaniu Starosty celowego działania, które zmierzałoby do pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała ani w toku postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty, ani w skardze do Sądu, aby organ bezzasadnie pozbawił ją udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nieuznanie skarżącej za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nie było bowiem arbitralne, nie wynikało ze złej woli organu. Nie można czynić organowi I instancji takich zarzutów w sytuacji, gdy organ powołał się na art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a zasadność zastosowania tego przepisu została pozytywnie zweryfikowania w postępowaniu odwoławczym w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia budowlanego. Zdaniem Sądu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z pominięciem skarżącej miało uzasadnienie w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy. A zatem organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie wykroczył poza swoje kompetencje i nie naruszył art. 150 § 2 k.p.a. W skardze do Sądu skarżąca wywiodła, że Starosta jest w tej sprawie stronniczy, o czym świadczy fakt, że jego poprzednia decyzja została uchylona w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Odnosząc się do tego zarzutu, należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że poprzednia decyzja Starosty z [...]lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym z uwagi na niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy. W dniu [...]lipca 2014 r. inwestor złożył drugi wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i to w tym postępowaniu Starosta wydał decyzję z [...]listopada 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. W związaniu z tym powoływanie się przez stronę na to, że Starosta wydał już wcześniej (2014 r.) "niekorzystną" dla niej decyzję o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (której stwierdzono nieważność) nie jest wystarczające do przyjęcia, że organ działał stronniczo w postępowaniu zainicjowanym drugim wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę (z września 2014 r.). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369) Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.