VII SA/Wa 1937/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 lipca 2022 r. znak DLI-II.7621.45.2021.ML.5(EŁ) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Rozwoju i Technologii (Minister) decyzją z 1 lipca 2022 r. DLI-II.7621.45.2021.ML.5(EŁ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E P - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego (Wojewoda) z 3 sierpnia 2021 r. IF-I.7821.2.2021.HP stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] (Starosta) z [...] grudnia 2020 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Wójtowi Gminy [...] zezwolenia na budowę drogi gminnej (dz. nr ew. [...]) w [...]. Organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił inwestor. Następnie przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i stwierdził, że decyzja Starosty, rażąco – w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- narusza art. 11d ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, dalej - specustawa) i art. 35 ust. 3 Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy. Podkreślił, że specustawa ma specyficzny charakter, gdyż łączy różne procedury w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. We wniosku zarządca drogi (inwestor) wskazuje przebieg drogi publicznej, organ natomiast sprawdza, czy spełnia on przewidziane prawem wymagania i nie może korygować przebiegu drogi. Nie może też uzależniać wydania decyzji od innych świadczeń i warunków nieprzewidzianych w specustawie. Organ zaznaczył, że dla zastosowania specustawy nie ma też znaczenia czy planowana droga już na etapie wniosku, czy też na etapie udzielenia zezwolenia ma status drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej u.d.p.). Podniósł, że art. 1 ust. 1 specustawy określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, z którego nie wynika, że inwestycje drogowe mogą być realizowane wyłącznie na gruntach, które wcześniej zaliczono do dróg publicznych. Wystarczy, że we wniosku o zezwolenie planowana droga zostanie określona jako droga publiczna. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy do wniosku należy dołączyć analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Przepis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości. Z przepisu tego również nie wynika (jak rażąco błędnie uznał Starosta), że wniosek jest kompletny, w świetle art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy, jeżeli w analizie zostanie wykazane bezpośrednie połączenie planowanej drogi gminnej z drogami publicznymi. W ocenie Ministra, stwierdzenie oczywistości błędu Starosty nie wymagało wykładni ww. przepisu. Organ zaznaczył, że inwestor dołączył do wniosku analizę powiązania drogi, którą uzupełnił 21 listopada 2020 r. W analizie wskazano, że projektowany odcinek na działce nr [...] łączy się od wschodu, poprzez drogę wewnętrzną z drogą wojewódzką nr [...] - al. [...] (GP) i drogą powiatową nr [...] - ul. [...] (G). Od zachodu przez układ dróg wewnętrznych z drogą gminną nr [...] - ul. [...] (D) i drogą wojewódzką nr [...] – al. [...] oraz drogą gminną [...] - ul. [...] klasy D. W ocenie Ministra to, że odcinek ten, łączy się z innymi drogami publicznymi pośrednio nie powoduje, że inwestycja nie może powstać, a wniosek jest niekompletny. Przytoczył art. 7 ust. 1 u.p.d. i wskazał, że w ww. piśmie inwestor wyjaśnił, że projektowana droga jest połączeniem dróg leżących na działkach gminnych i stanowi uzupełnienie komunikacji położonej na działkach nr [...] i [...] , a po wybudowaniu na całym odcinku zostanie zaliczona do dróg publicznych. Wskazał także, że projektowana droga nie łączy się bezpośrednio z al. [...] (początek leży na granicy drogi będącej własnością Gminy [...] nr ew. [...]) i nie wpływa na geometrię i funkcjonowanie skrzyżowania al. [...] i ul. [...]. Z tej przyczyny – wg. organu - nie wymagało ustaleń, czy inwestycja w rzeczywistości ma połączenie z drogami publicznymi, bo art. 11 d ust. 1 pkt 2 specustawy wymaga analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, co inwestor spełnił. Starosta rażąco naruszył ww. przepis bowiem pomimo załączenia analizy wydał decyzję negatywną. Zgodził się z Wojewodą, że rażąco naruszono art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy. Zaznaczył, że postanowieniem z 9 listopada 2020 r., w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Jednak wezwania w pkt 2 i 4 (m.in. brak wykazania bezpośredniego powiązania drogi z innymi drogami publicznymi) nie stanowiły braków. Naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest zatem oczywiste. Inwestor w piśmie z 21 listopada 2020 r. ustosunkował się do wezwania składając dokumenty i wyjaśnienia. Działanie to rażąco naruszyło nie tylko art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy, ale także i ww. art. 11d ust. 1 pkt 2, skoro wniosek w tym zakresie był kompletny. W konsekwencji powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie oraz negatywne skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze tj. brak możliwości budowy drogi gminnej. Na poparcie ww. stanowiska organ powoła wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1841/15 LEX nr 1941354. Co do wskazania przez Wojewodę podania błędnej podstawy prawnej i lakonicznego uzasadnienia uznał, że nie mogą one świadczyć o kwalifikowanej wadliwości decyzji. Dalej stwierdził, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnianie. Skargę na powyższą decyzję złożyła E P i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz orzeczenia co do istoty sprawy zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prawidłowo stwierdzono nieważność decyzji Starosty pomimo, że decyzja ta nie narusza rażąco prawa, a więc nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 156 k.p.a. Minister błędnie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że zachodzą przesłanki do jej uchylenia; - art. 11d specustawy w zw. art. 35 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że nie istniały przesłanki do odmowy zezwolenia na realizację ww. inwestycji, pomimo że z akt jednoznacznie wynika, że planowana droga nie ma wymaganego przepisami prawa połączenia z drogami publicznymi i nie może zostać powiązana z al. [...] klasy GP, gdyż posiadałaby klasę D. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania, rozważania organów i stanowisko na poparcie ww. zarzutów odwołując się obszernie do orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem strony, stwierdzenie nieważności decyzji z 4 grudnia 2020 r. byłoby zasadne, gdyby uchybienia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy. Istotne jest, czy gdyby Starosta zastosował przepisy prawa jak wskazują organy to, czy mogłaby zapaść decyzja pozytywna. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika bowiem, że projekt jest niezgodny z przepisami prawa, tj. droga nie ma połączenia z drogami publicznymi, a - nawet wykorzystując sąsiednią drogę wewnętrzną - przewiduje włączenie drogi gminnej do drogi o klasie GP. Organy słusznie zauważają, że organ nie może zmieniać lokalizacji, przebiegu i parametrów technicznych inwestycji, co jednak nie oznacza, że bada tylko kompletność wniosku. Ma bowiem obowiązek przeanalizować załączone dokumenty i ocenić, czy przyjęte rozwiązania nie naruszają prawa. Jeżeli z projektu jednoznacznie wynika, że planowana droga nie ma połączenia z drogami publicznymi, a finalnie przewiduje on włączenie drogi gminnej o klasie D do drogi klasy GP, to organ nie mógł wydać decyzji pozytywnej. W świetle § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga klasy "GP" powinna mieć powiązanie z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami klas wyższych. Droga, która ma być włączona do Al. [...] ma mieć klasę D, nie może zatem być powiązana z drogą klasy GP. W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W sytuacji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że sprawa niniejsza rozpatrywana była w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny decyzji, wyłącznie pod kątem wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego prawa. To oznacza, że żadne inne uchybienia - nawet jeśli mają miejsce - nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896). Dodać ponadto trzeba, że w przypadku przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe, ważkie naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. W związku z tym niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, w wiec ustalenie, że przepis który został naruszony jest jasny i nie wymaga wykładni; jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Wszystkie powyższe przesłanki muszą wystąpić łącznie (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16 - CBOSA). Ponadto, stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji - naruszenie prawa winno mieć znacznie większą wagę niż trwałość decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06 - CBOSA). Organy obu instancji wprawdzie powołały w uzasadnieniach decyzji powyższe kryteria, jednak nie zastosowały ich prawidłowo dokonując oceny weryfikowanej decyzji. Kontrolując niniejszą sprawę w tak określonych granicach uznać bowiem należy, że decyzja z [...] grudnia 2020 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Wójtowi Gminy [...] zezwolenia na budowę opisanej inwestycji drogowej – wbrew stanowisku organów obu instancji – nie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnienia wymaga, że decyzja ta została wydana w trybie przepisów specustawy drogowej, w której ustawodawca uprościł procedury dotyczące podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, łącząc w jednej decyzji rozstrzygnięcia o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwolenia na budowę. Zaznaczyć ponadto trzeba, że decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku, to zestawiając jego zawartość z ustawowo określoną w art. 11f ust. 1 specustawy treścią decyzji organy nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów podanych przez inwestora. Niedopuszczalna jest ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej we wniosku (wyroki NSA: z 25 maja 2016 r. sygn. II OSK 524/16 i z 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 762/13, z 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 203/17 - CBOSA). Wyłącznie inwestor określa zatem miejsce, sposób i kształt inwestycji, a organ dokonuje oceny, czy mieszczą się one w obowiązujących przepisach prawa (zob. wyroki NSA: z 13 września 2017 r., sygn. II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2572/15). W konsekwencji ograniczenia organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej do kontroli takiego wniosku, ale również sprawdzenia zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę, obowiązkiem Starosty [...] , w postępowaniu zwyczajnym, było wezwanie inwestora m.in. do przedłożenia prawidłowej analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy, jak również zbadanie, czy analiza ta jest zgodna z przepisami prawa, w tym ustawą o drogach publicznych oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Organ odwoławczy wprawdzie przytoczył art. 7 u.p.d., niemniej nie powołał całej jego treści. Przepis ten stanowi bowiem, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z analizy przedstawionej przez inwestora wynika natomiast jednoznacznie, że objęty wnioskiem odcinek drogi gminnej na działce nr [...] od strony wschodniej łączy się z drogą wojewódzką - al. [...] (klasy GP) i drogą powiatową ul. [...] (klasy G), ale poprzez drogę wewnętrzną. Podobnie od strony zachodniej przez układ dróg wewnętrznych z drogą gminną ul. [...] klasy D i al [...] oraz drogą gminną ul. [...] klasy D. Zauważyć ponadto należy, że powołane przez Ministra orzeczenia sądów administracyjnych wskazują, że inwestycje drogowe nie muszą być budowane wyłącznie na gruntach, które wcześnie uzyskały status drogi publicznej, a więc wystarczy, że we wniosku planowana droga zostanie określona jako droga publiczna. Nie dotyczą zatem sytuacji, jaka miała miejsce w postępowaniu przed Starostą [...], to jest skomunikowania planowanego odcinka drogi gminnej z innymi, istniejącymi drogami, które statusu drogi publicznej nie posiadają. Zasadnie zatem Starosta [...] wezwał inwestora postanowieniem z [...] listopada 2020r. do dołączenia prawidłowej analizy wskazując, że analiza załączona do wniosku nie spełnia wymogu powiązania z drogami publicznymi, gdyż podane w niej drogi nie stanowią dróg publicznych – są drogami wewnętrznymi. Na powyższe bez wpływu pozostają zatem wyjaśnienia inwestora przedstawione w piśmie z 21 listopada 2020r., skoro przedstawiona analiza pozostała niezmieniona. Nie można również pominąć, że w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg (...) - droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas. Planowany odcinek drogi gminnej miał natomiast posiadać parametry klasy D i łączyć się od strony wschodniej z drogą wojewódzką - al. [...] posiadającymi klasę GP. Bez znaczenia na powyższą ocenę pozostaje argumentacja Wojewody Lubelskiego wskazująca na możliwość zyskania odstępstwa od warunków technicznych, skoro o uzyskanie takiego odstępstwa inwestor nie zwrócił się do organu. Kończąc Sąd zauważa, że Wójt Gminy [...] nie złożył odwołania od kwestionowanej decyzji, które umożliwiłoby ponowną kontrolę badanej decyzji w szerszym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Uruchomił natomiast postępowanie nieważnościowe, w którym – jak już wyżej podkreślono – oceny dokonuje się wyłącznie pod kątem wad kwalifikowanych, a takie nie miały miejsca, wbrew kategorycznej argumentacji organu II instancji. W konsekwencji, trudno również zgodzić się ze stanowiskiem organów przedstawionym w zakresie skutków, jakie w praworządnym państwie powoduje badana decyzji, zważywszy przy tym, że inwestor może złożyć nowy wniosek spełniający wymagane prawem kryteria. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a – skargę oddalił.