VII SA/Wa 1927/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniach 10 i 20 grudnia 2013 roku upoważnieni przedstawiciele Komendanta Miejskiego PSP [...]przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynkach akademickich Osiedla "[...]. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego w/w obiektów. Z uwagi na powyższe Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...]decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku znak: [...], zobowiązał Akademię Pedagogiki Specjalnej im. [...] - dzierżawcę obiektów na terenie "Osiedla Akademickiego [...]" do usunięcia nieprawidłowości w budynku akademickim nr [...] przy ul. [...]- wymienionych w punkcie 1 decyzji tj.: "Doprowadzenia do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantem wewnętrznym zgodnie z zasadami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej konserwacji hydrantów wewnętrznych oraz dokumentacji techniczno-ruchowej. Sprawność techniczną instalacji należy potwierdzić stosownym protokołem z badań i konserwacji. " Akademia Pedagogiki Specjalnej im. [...]wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 roku znak: [...], Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...], zarzucając nałożenie obowiązku z ww. decyzji na niewłaściwy podmiot. [...]Komendant Wojewódzki PSP jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania wyłącznej odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa pożarowego, spoczywającej na Akademii Pedagogiki Specjalnej im. [...]. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego jednym z elementów zebranego materiału dowodowego jest nowo zawarta umowa dzierżawy nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 roku pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...], a Akademią Pedagogiki Specjalnej im. [...]. Określa ona w identycznym brzmieniu, co poprzednia umowa z 2010 roku w § 10 ust. 4, zobowiązania dzierżawcy w następującym zapisie: "Dzierżawca zobowiązany jest do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów, a w szczególności: Prawa budowlanego, przepisów sanitarnych, porządkowych oraz przepisów dotyczących geodezyjnej ewidencji i uzgadniania dokumentacji projektowych sieci uzbrojenia terenu. W ocenie organu odwoławczego analiza obowiązującej umowy dzierżawy nie daje podstaw do nałożenia obowiązku zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji na Akademię Pedagogiki Specjalnej im. [...], gdyż dotyczy on stricte konieczności przeprowadzenia generalnego remontu lub wymiany starej - sześćdziesięcioletniej instalacji wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów zewnętrznych, a umowa dzierżawy ma charakter czasowy - na okres pięciu lat, z koniecznością każdorazowego przedłużania i możliwością wypowiedzenia umowy. Ponadto do dzierżawionego terenu istnieją roszczenia własnościowe, co może skutkować, w myśl zapisów powyższej umowy, wcześniejszym wypowiedzeniem dzierżawy terenu wraz z obiektami akademickimi znajdującymi się na nim. Z tego też powodu [...] Komendant PSP w [...] uznał zaskarżoną decyzję za niewykonalną w chwili jej wydania i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] kwietnia 2014r. znak: [...], Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...], wskazując, że skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w postępowaniu, stanowi przesłankę kwalifikowaną wadliwość decyzji, tj.: -niewykonalności decyzji w dniu jej wydania o charakterze trwałym, i w związku z tym stanowi zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa podstawę do uznania nieważności zaskarżonej decyzji. Orzeczenie [...] Komendanta PSP w [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Skarb Państwa - Prezydenta [...] w dniu 13 sierpnia 2014 r. Strona postępowania zarzuciła decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie i jest niewykonalna w chwili jej wydania, a w konsekwencji stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomimo, iż decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, którym jest dzierżawca nieruchomości, 2. naruszenie art. 697 Kodeksu cywilnego w związku z art. 4 ust. la ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez uznanie, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu przejmuje w całości właściciel nieruchomości nie zaś zarządca budynku i użytkownik i w konsekwencji uznanie, że mimo zawartej umowy dzierżawy i wyposażenia przez dzierżawcę budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 obowiązek doprowadzenia do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej tejże instalacji, będący naprawą konieczną obciąża właściciela nieruchomości (wydzierżawiającego) nie zaś dzierżawcę, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności w zakresie: ustalenia praw i obowiązków skarżącego i dzierżawcy wynikających z zawartych umów dzierżawy, dokonanie interpretacji umowy w sposób pobieżny oraz wewnętrznie sprzeczny, nie wyjaśnienie okoliczności związanych z ustaleniem podmiotu, który wyposażył budynek w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 i w konsekwencji uznanie, że skarżący jako wydzierżawiający i właściciel nieruchomości odpowiada za stan techniczny instalacji wodociągowej, wybudowanej przez dzierżawcę w dzierżawionym budynku, naruszenie przepisu art. 49 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że sieć wodociągowo - kanalizacyjna nie przejęta na majątek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji stanowi sieć komunalną podczas gdy sieć ta stanowi własność Skarbu Państwa i jest częścią składową nieruchomości, która została objęta umową dzierżawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, [...] Komendant PSP w [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem z uwagi na jej rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze przy czym jeżeli stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu to powinien orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu nawet gdyby było to orzeczenie na niekorzyść skarżącego – art. 134 § 2 p.p.s.a. Nadmienić jednak należy, że strona skarżąca podniosła zarzut rażącego naruszenia prawa na rozprawie sądowej w dniu 13 lutego 2015 r. W ocenie sadu administracyjnego, wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Postępowanie administracyjne nie było bowiem prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz toczyło się w zwykłym trybie administracyjnym. Rozstrzygnięcie w trybie zwykłym obejmuje całą sprawę administracyjną, podczas gdy rozstrzygnięcie w trybie stwierdzenia nieważności, w razie zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, musi ograniczyć się do eliminacji badanej decyzji. Nadto, okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności muszą być z urzędu uwzględniane w zwykłym trybie zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w wypadku zaistnienia, w odniesieniu do decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., organ wydaje rozstrzygnięcie oparte na art. 138 k.p.a., a nie na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczył zatem przedmiot zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Podkreślenia wymaga, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wykluczona jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie może, bowiem orzekać równocześnie na podstawie art. 138 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym wyłączone jest stosowanie sankcji nieważności decyzji. W przypadku, gdy organ drugiej instancji ustali, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), może jedynie uchylić i zmienić zaskarżoną decyzję. Zastosowanie sankcji stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym stanowi rażące naruszenie prawa (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 494-495).- fragment uzasadnienia wyroku II SA/Lu 248/10 z 16-09-2010 Zatem zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. II SA 919/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 765-766). – fragment wyroku NSA II OSK 1676/12 z 09-12-2013 r. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która z kolei wyczerpała przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa dlatego Sąd orzekł jak w sentencji.