VII SA/Wa 1924/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na posadowieniu wolnostojącego budynku mieszkalnego [...] na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że [...] sp. z o.o. pismem z 1 kwietnia 2020 r. (data wpływu – 6 kwietnia 2020 r.) zgłosiła zamiar postawienia wolnostojącego budynku mieszkalnego [...] (typu kontener) o wymiarach 6,40 m x 2,40 m x 2,40 m na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. wniósł sprzeciw względem ww. zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budowa budynku mieszkalnego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 i 4b p.b. zgłoszenia wraz z dokumentami, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 p.b. Pismem z 19 maja 2020 r. [...] sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie sprzeciwu lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca wskazała, że decyzja wnosząca sprzeciw została doręczona spółce 8 maja 2020 r., tj. po terminie posadowienia kontenera, który wyznaczony został na dzień 4 maja 2020 r. Zgłoszenie w istocie dotyczyło nie budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego z płyt warstwowych, lecz posadowienia kontenera blaszanego z otworami okiennymi o wymiarach ok. 15 m², który przywieziony został na platformie samochodowej bez jakiejkolwiek ingerencji w jego konstrukcję. Jest on przeznaczony, jak wskazała odwołująca, na cele gospodarcze. Odpowiadając na pismo Wojewody [...] z 2 lipca 2020 r. wnioskujące o przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] w piśmie z 27 lipca 2020 r. wskazał, że 24 lipca 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne na ww. działce, podczas których ustalił, iż znajduje się na niej obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, z przegrodami zewnętrznymi wykonanymi z płyt warstwowych, z dachem płaskim, nieorynnowanym, posadowiony na utwardzeniu z kostki betonowej. Obiekt o wymiarze rzutu 2,40 m x 6,40 m zlokalizowany jest w odległości od 2,15 m do 2,17 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony południowej oraz w odległości 4,26 m od naroża bramy wjazdowej zlokalizowanej na przedmiotowej działce. Obiekt z otworami okiennymi w ścianie zewnętrznej zachodniej i wschodniej oraz z otworami drzwiowymi w ścianie zewnętrznej zachodniej i południowej. We wskazanej wyżej decyzji z [...] sierpnia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 p.b. organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli inwestor był do tego wezwany) powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a więc bez wydania aktu administracyjnego. Podstawę materialnoprawną wydania przez Starostę [...] zaskarżonej decyzji stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., zgodnie z którym organ zobligowany jest do wniesienia sprzeciwu w przypadku, gdy zamierzone roboty budowlane objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zgłoszenia, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. W ocenie Wojewody [...], zakwalifikowanie przez Starostę [...] zgłoszonego obiektu typu kontener jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego było przedwczesne. Mając na uwadze wymiary budynku oraz jego charakter, trudno uznać, że przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Zdaniem Wojewody [...], dokumenty załączone przez inwestora do zgłoszenia nie były wystarczające ani do stwierdzenia, czy przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, ani czy obszar oddziaływania wykracza poza działkę inwestycyjną, co skutkowałoby obowiązkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. [...] powinien wobec tego był wezwać inwestora do wyjaśnienia rodzaju i zakresu robót objętych wnioskiem. Ustawodawca w art. 30 ust. 5c p.b. upoważnił organ administracji architektoniczno-budowlanej w razie konieczności do wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, w drodze postanowienia, a w przypadku nieuzupełnienia braków zgłoszenia – do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że sprzeciw został wniesiony w sprawie przez Starostę [...] w terminie określonym w art. 30 ust. 5 p.b., co oznacza brak zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót budowlanych. Przedmiotowa inwestycja została jednakże zrealizowana, mimo wniesienia sprzeciwu. W ocenie Wojewody [...], kwestia zrealizowania zgłaszanych robót stanowi przeszkodę do podjęcia innego rozstrzygnięcia przez organ, niż utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robot budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz stanem faktycznym. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że decyzja Starosty [...] zgłaszająca sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych została doręczona 8 maja 2020 r., tj. 37 dni od dnia wysłania zgłoszenia lub 31 dni, licząc od daty wpływu zgłoszenia do Starostwa. Natomiast dzień 27 kwietnia 2020 r. jest wyłącznie datą wpływu decyzji Starosty [...] do Urzędu Pocztowego [...], która to przesyłka w tej dacie, jak wynika z monitoringu pocztowego, została awizowana, ale nie doręczona adresatowi - [...] sp. z o.o. Skarżąca stwierdziła, że sposób liczenia terminów musi być oczywisty i jednakowy dla stron, a przede wszystkim możliwy do wyliczenia. Jeśli zakładamy, że dzień 24 kwietnia 2020 r., tj. dzień nadania decyzji w UP [...] jest dniem, w którym Starosta zgłasza sprzeciw do zgłoszenia, to należałoby bieg terminu liczyć także od daty wysyłki zgłoszenia, tj. od 1 kwietnia 2020 r. W tym przypadku mamy do czynienia z terminem 23-dniowym, a nie 21-dniowym. Natomiast, jeśli 21-dniowy bieg terminu do sprzeciwu liczyć od daty wpływu zgłoszenia do Starostwa, tj. od 6 kwietnia 2020 r., to wydaje się oczywistym, że dla [...] sp. z o.o. datą zgłoszenia sprzeciwu Starosty był 8 maja 2020 r., tj. dzień, w którym spółka wiedzę o decyzji powzięła, co nastąpiło po upływie 31 dni. Zdaniem strony skarżącej, za datę sprzeciwu nie można przyjąć dnia 22 kwietnia 2020 r. Spółka wyjaśniła, że zgłoszone prace zostały rozpoczęte, jak i zakończone 4 maja 2020 r. Dodała, że przeprowadzone 24 lipca 2020 r. w obecności inwestora czynności kontrolne wykazały, że obiekt nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a jego usytuowanie na działce względem granicy działki jest prawidłowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności. Niekwestionowane w sprawie okoliczności wskazują, po pierwsze, na to, że zamiar wykonania robót budowlanych polegających na realizacji budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] został zgłoszony przez spółkę 6 kwietnia 2020 r. (data wpływu zgłoszenia do organu), pod drugie, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. wnosząca sprzeciw do ww. zgłoszenia została nadania w placówce pocztowej operatora wyznaczonego (UP [...]) 24 kwietnia 2020 r. Skarżący nie kwestionuje tych ustaleń, jak również nie neguje tego, że pomimo wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu, roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały zrealizowane, co nastąpić miało 4 maja 2020 r. W kontekście przytoczonych zdarzeń i terminów, w których miały one miejsce, skarżąca spóła sformułowała wniosek, że zgłoszone roboty budowlane zostały wykonane po upływie 21-dniowego terminu "oczekiwania" na ewentualny sprzeciw, z którym strona zapoznała się, jak wyjaśniła, dopiero 8 maja 2020 r., a zatem 4 dni po zakończeniu robót, których sprzeciw ten dotyczył. Wojewódzki Sąd Administracyjny tak sformułowanego wniosku jednakże nie podziela z dwóch zasadniczych powodów. Pierwszy wynika z ustalenia, że stanowisko strony skarżącej opiera się na przyjętych samodzielnie przez stronę założeniach dotyczących sposobu obliczania biegu terminu na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu, które nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, uwzględniając, że ustawodawca celem wyeliminowania wątpliwości odnośnie do zdarzeń, z którymi wiązać należy rozpoczęcie i zakończenie biegu terminu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, dokonał jednoznacznego ich dookreślenia. I tak, nie może być wątpliwości, że bieg 21-dniowego terminu na wniesienie przez organ sprzeciwu rozpoczyna się w dniu wpływu zgłoszenia do organu. Wynika to z treści art. 30 ust. 5 p.b., w którym wniesienie sprzeciwu ustawodawca powiązał wyraźnie z niezakończeniem biegu terminu 21 dni "od dnia doręczenia" zgłoszenia. Dopuszczalność skorzystania przez organ z kompetencji do wniesienia sprzeciwu, którą ogranicza wskazany termin 21 dni biegnący od dnia doręczenia zgłoszenia, wbrew odmiennej ocenie wyrażonej w skardze, jest z kolei wyznaczana poprzez określenie nie tyle daty, w której zgłaszającemu sprzeciw został doręczony, ile poprzez stwierdzenie, czy w ww. terminie organ nadał decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Zasada ta znajduje swoją podstawę w art. 30 ust. 6a p.b., zgodnie z którym za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188) albo w przypadku, o którym mowa w art. 39¹ k.p.a., dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Trafnie wskazuje się, że powyższy przepis został dodany przez ustawodawcę w celu uściślenia art. 30 ust. 5 p.b., który okazał się w praktyce mało precyzyjny i niejednoznaczny, pozwalający na taką jego interpretację, która w rzeczywistości wypaczała jego sens i wniesienie sprzeciwu przez organ w terminie ustawowym było zadaniem niewykonalnym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 886/16). Jest zatem tak, że zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże ocenę skuteczności wniesienia sprzeciwu, mają ustalone znaczenie prawne i w kontrolowanej sprawie Wojewoda [...], stwierdzając, że decyzja Starosty [...] o wniesieniu sprzeciwu nie uchybiała art. 30 ust. 5 p.b., nie dopuścił się względem wiążącej go wykładni odstępstwa, przyjmując, że organ I instancji wniósł sprzeciw w przewidzianym terminie. Drugi powód uznania, że Starosta, wbrew postawionemu zarzutowi, nie utracił kompetencji do wydania decyzji z [...] kwietnia 2020 r. wnoszącej sprzeciw wynika z uwzględnienia daty dokonania zgłoszenia (6 kwietnia 2020 r.). Okolicznością niesporną pozostaje bowiem, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodano art. 15zzs. Ustęp 8 tego artykułu stanowił, że bieg terminu: 1) na milczące załatwienie sprawy, 2) w innej sprawie, w której brak wyrażenia przez organ sprzeciwu, wydania decyzji, postanowienia albo innego rozstrzygnięcia uprawnia stronę lub uczestnika postępowania do podjęcia działania, dokonania czynności albo wpływa na zakres praw i obowiązków strony lub uczestnika postępowania, 3) na wyrażenie przez organ stanowiska albo wydanie interpretacji indywidualnej, z wyjątkiem interpretacji indywidualnej, o której mowa w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres, o którym mowa w ust. 1 (na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID). Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg od 24 maja 2020 r. (art. 68 ust. 6 i 7). Jakkolwiek Starosta [...] przed upływem wskazanego terminu decyzją z [...] kwietnia 2020 r. zdecydował się procesowo rozstrzygnąć sprawę dopuszczalności zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia z 6 kwietnia 2020 r., tym niemniej uwzględnienie powyższej regulacji w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, każe odstąpić od oceny legalności wydanej przez organ decyzji przez pryzmat zachowania przez niego 21-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu liczonego od dnia doręczenia zgłoszenia, jeżeli z mocy prawa jego bieg do dnia 24 maja 2020 r. został przez ustawodawcę wyłączony. Nie pozostaje błędne w sprawie to ustalenie organu odwoławczego, które wskazuje, że treść zgłoszenia robót budowlanych polegających na zamiarze realizacji "wolnostojącego budynku mieszkalnego [...]" była obarczona wadliwością. Tego wniosku nie zakwestionowała w toku postępowania, jak się wydaje, sama skarżąca, jeżeli w odwołaniu dokonała kluczowej zmiany opisu przedmiotu zgłoszenia, wskazując, że jej intencją było dokonanie zgłoszenia nie budowy "wolnostojącego budynku mieszkalnego", ale posadowienia "kontenera blaszanego". Jakkolwiek zgodzić się trzeba z tym, że organ zamiast wydania decyzji wnoszącej sprzeciw powinien był postanowieniem wezwać stronę do uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 p.b., to odstąpienia od tego działania w warunkach rozpoznawanej sprawy Wojewoda [...] nie mógł traktować jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zgłoszenie z 6 kwietnia 2020 r. jako obarczone brakami nie mogło prowadzić do przyznania skarżącej materialnoprawnego uprawnienia do realizacji zgłoszonych robót, a równocześnie, organ odwoławczy, jak trafnie zauważył, był zobowiązany uwzględnić w sprawie fakt zrealizowania przez spółkę jako zgłaszającą robót objętych zgłoszeniem zanim został jej doręczony sprzeciw. Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b., do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w terminie. W kontrolowanej sprawie Starosta [...], na co wskazują wcześniejsze uwagi, wniósł sprzeciw z zachowaniem terminu, co determinuje uznanie, że strona skarżąca nie była upoważniona do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych 4 maja 2020 r., a jeżeli zaczęła je realizować organ odwoławczy po procesowym potwierdzeniu tejże okoliczności zobowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu, przyjmując, że jest on uzasadniony dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Nie budzi wątpliwości Sądu formułowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wniosek, zgodnie z którym przystąpienie do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem przez inwestora, pomimo wniesienia sprzeciwu, jest działaniem odpowiadającym normie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., jako że roboty budowlane w takich warunkach muszą być traktowane jako naruszające "inne przepisy", tj. art. 30 ust. 5 p.b. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 245/18). Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.